Парадокс: Да узаконим доноса, за да укрепим почтеността
Парадокс: Да узаконим доноса, за да укрепим почтеността

Проверката за почтеност – всичко или нищо


Липсата на концепция за борбата с корупцията и конфликта на интереси, която се подменя със стахановско писане и пренаписване на законопроекти, може да се илюстрира по много начини. Например със съпоставка между дефинициите на т.нар. проверка за почтеност, която предлагат в допълнителните си разпоредби двата законопроекта – антикорупционният на Кунева и проектът за промени в ЗСВ на Министерството на правосъдието.

Според проекта за промени в ЗСВ: „Проверка за почтеност на съдии, прокурори или следователи” е проверка, която има за цел да установи дали лицето приема материални или нематериални облаги извън рамките на закона, независимо от естеството им, които могат да поставят под съмнение неговата независимост и безпристрастност. (§1,т.10 ДР)

Според закона „Кунева“: „Проверка за почтеност“ е проверка, която има за цел да установи, че проверяваното лице изпълнява правомощията или задълженията си честно и почтено при спазване на Конституцията и законите на страната и в интерес на гражданите и обществото.“ (§1, т.12 ДР).

Двата текста тотално се разминават, но това далеч не изчерпва проблема.

Принципно дефиницията в ЗСВ сочи на престъпление или нарушение на Етичния кодекс, неясно е защо за установяването на този факт трябва да се регламентира отделна проверка.

Дефиницията в антикорупционния закон пък се покрива с процедурата по атестиране на всеки държавен служител, която най-общо казано е следствие от задължението на ръководителя на всяка администрация да следи за качеството и почтеността при изпълнение на работата от подчинените му служители. Много по-подробно задълженията на държавния служител да спазва конституцията и закона, правата и интересите на гражданите и държавата, да си върши работата точно, добросъвестно и безпристрастно в съответствие със законите и устройствения правилник на съответната администрация, да спазва йерархията и т.н., са разписани в Закона за държавния служител (чл. 4, ал. 1, чл. 20-29 ЗДС). Това задължение кореспондира с ежегодната оценка за изпълнение на длъжността (чл. 76 ЗДС), както и с възможността за налагане на дисциплинарна отговорност, включително и уволнение, но при ясно уредена процедура и възможност за защита. А съгласно чл. 107, ал. 1, т. 8 и ал. 2 държавният служител може да бъде уволнен без предизвестие при установен, с влязъл в сила акт, конфликт на интереси, както и когато е получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.

ЗДС изцяло важи и за служителите на предвижданото ново Национално бюро за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество. Същевременно само за неговите служители се предвижда въпросната проверка за почтеност, която ще се провежда „периодично и инцидентно“, а неиздържането ѝ ще води до уволнение. Същевременно, процедурата и условията за извършване на проверките не е разписана в закона, правилата за това ще си ги приеме Бюрото. То ще си прави проверките на служителите, когато реши, включително на директорите на териториалните клонове и инспекторите, и то ще си ги уволнява. Допълнителен щрих към тази главоблъсканица е фактът, че определението на проверките за почтеност от допълнителните разпоредби на антикорупционния закон донякъде се опровергава/допълва(!) от друга разпоредба в основния текст на закона, според която проверката за почтеност включва и проверка на обстоятелствата, свързани с имуществото, конфликта на интереси, както и проверка с полиграф.

Всъщност, законът „Кунева“ въвежда едно самостоятелно основание за виновно уволнение на служителите в Бюрото, без обаче да разпише процедурите за това, при неясни критерии и без да предвиди права на защита на уволнявания. 

Интересното е, че като условие за избор на директора и зам.-директорите на Бюрото е записано да са минали успешно проверката за почтеност, но не е ясно кой ще я извършва преди гласуването за тях в парламента, нито по какви критерии ще се преценява как те изпълняват задълженията си, които предстои да им се възложат.

В публикация за „Правен свят“ бившият конституционен съдия проф. Пенчо Пенев коментира по повод на проектозакона за промени в ЗСВ, че дефинирането на самостоятелна проверка за почтеност в ЗСВ трябва да отпадне, защото тя е органично  свързана с останалите три вида проверки, предвидени в Конституцията - за конфликт на интереси, за установяване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт или независимостта на съдебната власт. „…Почтеността е признак, качество, което е вътрешно присъщо на всички тези три групи основания, но само по себе си не е самостоятелно юридическо основание за извършване на проверки. Почтен е магистрат, който не допуска конфликт на интереси, почтен е магистрат, който не накърнява престижа на съдебната власт, почтен е магистрат, който не допуска накърняване на независимостта й. Почтеността е универсално морално качество, което намира проекция във всяка група от трите конституционни основания. Да се дефинира в закона почтеността като юридическо основание е не само ненужно, но е невъзможно. Ето защо намирам за оскъдна и неработеща дефиницията в § 180 от ДР към ЗИДЗСВ, че проверката за почтеност е "проверка, която има за цел да установи, дали лицето приема материални или нематериални облаги извън рамките на закона". Това определение дефинира само един частен случай, свързан с качеството почтеност, който на практика е частен случай на групата хипотези за конфликт на интереси. По тези съображения дефинирането на самостоятелна проверка за почтеност трябва да отпадне. Тя е органично  свързана с останалите три вида проверки, предвидени в Конституцията. Те трябва да бъдат дефинирани и това е достатъчно“, пише в неговото становище.

Изненадващо, но при обсъждането на законопроекта за промени в ЗСВ в събота членовете на ВСС почти не засегнаха въпроса за проверките на магистратите, които Инспекторатът към ВСС (ИВСС) ще извършва, техния обхват и най-вече възможността те да стартират от анонимни сигнали. Обсъждани бяха важни теми като съдийското самоуправление, избора на съдебни заседатели, статута на следователите, атестирането и конкурсите, изискванията към тримата големи, мандатите на административните ръководители, командироването. Но единствено Незабравка Стоева акцентира върху въпросите за уредбата на проверките на ИВСС, а темата за анонимните сигнали бегло бе засегната на заседанието. А точно това се очертава най-конфликтната част от законопроекта, защото критиките срещу другите текстове са лесно поправими и по тях очевидно ще се търси консенсус. Но проблемите около проверките на магистратите, така, както са разписани в закона в момента, са концептуални, и до голяма степен се дължат на факта, че в някои части са почти буквално възприети от антикорупционния закон на Меглена Кунева, който в момента е подложен на силни критики. Оттам са преписани текстовете за стандартите, на които трябва да отговаря анонимният сигнал и процедурата по защита на подателя, там за първи път бе направено отстъпление от предварително заявената позиция, че проверките на магистратите ще бъдат извършвани само в рамките на съдебната власт (от ИВСС), като вместо това се предвиди, че Инспекторатът само ще започва процедурата по проверка на имуществените декларации, а при установено несъответствие за над 20 000 лв. те ще бъдат препращани на "компетентните органи".  

В проекта за промени в ЗСВ са предвидени пет вида нови тематични проверки в допълнение към съществуващите вече годишни и ад хок проверки на Инспектората за организацията на административната дейност на съдилищата, прокуратурите и следствените органи, по образуването и движението на дела и преписки и приключването им в срок, анализиране и обобщаване на приключилите дела и преписки (като тук вече ще се проверява и качеството на работата на магистратите), при противоречива съдебна практика. Занапред ИВСС ще прави и проверки: на имуществените декларации на магистратите, за конфликт на интереси, за почтеност, за действия, с които се накърнява престижа на съдебната власт, за нарушаване на независимостта на магистратите.

Предложената уредба на тези проверки търпи много критики до момента. Според становището на ИВСС, публикувано на сайта на институцията на 9 май т. г., липсва ясно определяне на предмета на всяка от проверките и съответно - разграничение на тези за почтеност, за конфликт на интереси, за действия, които накърняват престижа на съдебната власт или водят до нарушаване на независимостта на магистратите. Не се прави отлика между института на отвода и конфликта на интереси, не става ясно допустима ли ще е проверка по висящи дела и преписки, пише в становището на ИВСС. Уредбата на проверките на имуществените декларации съдържа немотивирани и вътрешно противоречиви текстове, несъвместими с правовата държава, пише още там.

Действително, съгласно новия текст на чл. 132а, ал. 6 от Конституцията "Инспекторатът извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, на имуществените им декларации, както и за установяване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт, и такива, свързани с нарушаване на независимостта на съдиите, прокурорите и следователите." Това е основанието в законопроекта да се формулират всички тези проверки, но някои критици вече окачествиха тази част като хаотична и лишена от концепция.

Сериозен проблем е, когато самият орган, който трябва да провежда проверките - Инспекторатът, ги намира за неясни и на места - противоконституционни. А още по-опасното е, че всяка от тези проверки може да започне само от един донос.

Пресен пример какво може да се случи с магистратите, станали обекти на анонимни сигнали, е случаят с пловдивския прокурор Петко Минев, който е в развитие от началото на т.г.

През януари т.г. ВСС отказа да повиши Петко Минев в Софийската градска прокуратура или в Окръжен съд - Пловдив, въпреки че той се е явил и на двата конкурса, изкарал отлични оценки при събеседването, получил положително становище за нравствените му качества и в резултат на това се е класирал и за двете места. На заседанието на съвета обаче, председателят на Етичната комисия Ясен Тодоров съобщава, че срещу Минев се извършва предварителна проверка на Специализираното звено на прокуратурата. Етичната комисия обаче гласувала с мнозинство 6:3, че наличието на проверка не може да се вземе предвид при оценката във връзка с повишението. Завързва се интересен и много показателен диалог. Членът на ВСС Галя Георгиева заявява, че няма да гласува за Минев, защото самият факт на съществуването на проверката поставя под съмнение неговите морални и професионални качества.

Юлия Ковачева: …На какво основание ние ще кажем, че колегата Петко Минев не притежава професионални и нравствени качества да заеме длъжността. Имаме ли ги? (аргументите - б.а.) Нямаме ги. Имаме данни за проверка. Какъв е предметът на тази проверка? Кой е подал сигнала? Кога е подаден този сигнал? Какъв е предметът на разследване? На какъв етап е това разследване? Как ще приключи това разследване? Всичките тези неща ние не знаем. Факт е, че лицето няма образувано досъдебно производство, иначе даже изобщо не бихме и водили този разговор. Поставих за себе си въпроса, защото, да, факт е, отразено е, че има проверка, поставих за себе си въпроса – ако ние сега не класираме този кандидат и отиде, безспорно решението ще бъде оспорвано, отиде в съда, съдът ще поиска да разбере какви са тези обстоятелства, какви са нашите мотиви, ние какво ще кажем! Какво ще кажем ние! Как ще защитим управленското си решение!.. Аз не мога да кажа тази проверка как ще приключи, тя може да се окаже и основателна и съответно лицето ще си носи и отговорността, на този етап ние данни нямаме, ако имаме – кажете ги, за да знаем за какво става въпрос и да гласуваме…

Независимо от това мнозинството в съвета гласува против повишаването на Минев. Въпреки че към онзи момент членовете на съвета не знаят за какво е проверката срещу Минев, нито дори кой е подал сигнала за нея.

По-нататък становището на малцинството обобщава Магдалена Лазарова: "Ние създадохме опасен прецедент… Сега вече всеки един кандидат във всеки един конкурс може да бъде елиминиран с образуване на предварителна проверка, независимо с какъв резултат ще бъде тя в края, дали ще бъде образувано досъдебно производство, дали ще бъде преценено, че са налице гражданско-правни отношения и дали съответно това лице ще прецени, че има и набеждаване с акта на подаване на жалбата срещу него…".

И още:

Магдалена Лазарова: Колеги, всички сме юристи на тази маса, а прокурорите знаят кога се образува една предварителна проверка, така че аз не считам, че повече има смисъл да споря с г-жа Галя Георгиева. Предварителна проверка обикновено се образува за проверка на изложени данни в жалбата, без прокурорът да знае доколко те са истина, доколко са достатъчни. Ако са достатъчни ще се образува веднага досъдебно производство, г-жо Георгиева.

Галя Георгиева: Да, но никога не е с цел проваляне на конкурс, според мен.

Магдалена Лазарова: Ами може и за тази цел вече да се образуват предварителни проверки.

Юлиана Колева: Ами аз ще пусна жалба срещу някой участник и Вие ще бъдете длъжни да я проверите, т.е. не Вие, а прокуратурата. Какво правим тогава?

В края на април Върховният административен съд (ВАС) отменя отказа на ВСС да повиши в Пловдивския окръжен съд прокурора Петко Минев, с аргумент, че преценката на нравствените и професионалните качества на съдиите и прокурорите се прави на база на факти, а не на съмнения. Затова и ВСС не може да откаже да повиши един магистрат с единствения мотив, че срещу него е образувана проверка, без дори да изясни за какво е тя. "От проведените обсъждания е ясно, че на никой от членовете на ВСС, присъствали при обсъждането и вземането на решението, не е бил ясен предметът на проверката или фактите и обстоятелствата, които са я породили. При тези констатации, настоящият състав намира, че решението е взето при липса на мотиви, което е порок на решението, довел до всички отменителни основания по чл. 146 АПК", заявява съдът в решението си.

Предстои друг състав на ВАС да се произнесе по отказа на съдебния съвет да повиши Петко Минев в СГП.

Междувременно обаче, на 7 април по искане на главния прокурор Сотир Цацаров съветът образува дисциплинарно производство срещу него за нарушение на Етичния кодекс. Цацаров поиска уволнението му заради ползван от Петко Минев автомобил, който бил купен на лизинг от фирма, която плащала вноските, а прокурорът поел само текущата му поддръжка. От публични изявления на замесените лица, става ясно, че това е и предметът на проверката в прокуратурата, която трябва да реши извършил ли е прокурорът престъпление. Към момента няма данни предварителната проверка в държавното обвинение, която е започнала още през 2015 г., да е прераснала в наказателно производство, логично е да се предположи, че щом главният прокурор е внесъл искане за дисциплинарка, прокуратурата не е открила данни за престъпление от Петко Минев.

Дали в конкретния случай той е извършил закононарушение или не тепърва предстои да се разбере. Но този случай е много показателен в какво могат да се изродят новопредвидените проверки по анонимен сигнал, които предлага законопроектът за промени в ЗСВ.

Ако някой се съмнява, че подобно развитие е възможно, трябва да се зачете в становището на ИВСС по законопроекта за промени в ЗСВ, публикувано на сайта на институцията на 9 май.

"В чл. 175л, ал. 5 са предвидени изискванията към сигналите за извършване на проверки. Прави впечатление, че липсва изискване за посочване в сигнала на подателя му, както и за подписването на сигнала. Това означава, че законопроектът урежда възможността за образуване на проверки по анонимни сигнали, което е не само неподходящо, но и уронващо държавността.

Анонимността може да цели:

1.     осъществяване на превантивна защита срещу неправомерни деяния, които могат да бъдат извършени спрямо сигнализатора от лицата, срещу които е насочен сигналът и от които той се страхува; или

2.     ползването на анонимността като средство за отправяне на доноси.

В първия случай, възприемането на анонимността за подаване на сигнали и то на нормативно ниво, би дало знак, че самата държава признава неефективността на всички съществуващи и осигурявани от нея средства за защита на гражданите и организациите при нарушаване на признати права, свободи и интереси.

Във втората хипотеза, при ползването на анонимността с неправомерни, злонамерени цели, то а priori нормативното признаване на този начин на предаване на сведения, води до нарушаване на признати от закона права, свободи и интереси. Предвид това, то е недопустимо самата държава, въвеждайки на нормативно ниво възможността за подаване и разглеждане на анонимни сигнали, сама да позволява застрашаване и дори нарушаване на правомерното протичане на обществени правоотношения.

Ето защо, възможността за подаване и разглеждане на анонимни сигнали би довело до ерозиране на доверието в самата държава, както и до нарушаване на правата, свободите и законните интереси на гражданите."

Освен това, законопроектът предвижда отговорност на главния инспектор едновременно да не разкрива самоличността на подателя на сигнала /т. е. да не контактува с него/, така и да намери начин за контакт с него. Тази разпоредба е неясна и противоречива, на практика се цели лицата, подали сигнала "да бъдат под прикритие", но това се постига чрез средства и прийоми, приложими само от специалните служби, пише в становището.

С измененията в съдебния закон се полагат много усилия да се защити свидетелят, дори свръх здравия разум, но не и да се защити магистратът, констатират съдии. Действително,  не е редно да се пише закон с презумпцията, че институциите ще го прилагат лошо и трябва да се пазим от тях, но не е и редно да се пише закон за магистратурата с презумпцията, че магистратите са престъпници и трябва да бъдат натикани в ъгъла и лишени от всякакви права на защита на личния си и професионален живот.

Да, когато става въпрос за корупция в държавната власт, в никакъв случай не бива да се игнорират анонимните сигнали, единодушни са независими експерти и наблюдатели. Но администрацията не е съд, за да се задейства само при сезиране, тя може да направи това и служебно, ex officio, като поеме отговорност за действията си и при сериозни гаранции срещу злоупотреба. Такава гаранция например може да бъде включително и персонална отговорност на съответното длъжностно лице, при умисъл или груба небрежност, заявява адвокатът правозащитник Михаил Екимджиев.

Всъщност, достатъчно е да си припомним как стартира скандалът "Красьо Черния" – с цитиране на сведения от неназовани източници по време на заседание на ВСС на 18 юни 2009 г. от бившия председател на СРС Иван Колев. Той обяви, че "някой си Красьо от Плевен" обещава на кандидати за административни ръководители подкрепа от членове на съвета (между 8 и 13 члена) срещу 200 000 евро. Това бе достатъчно за ВСС и прокуратурата да предприемат проверки, друг е въпросът какъв бе резултатът от тях, но все пак се стигна до отстраняването на двама членове на съвета и няколко магистрати, включително и административни ръководители. Тази история доведе и до промяна в ЗСВ за допълване на уредбата за дисциплинарно уволнение на членове на съвета, която пък настоящият съвет изтълкува както Дявола Евангелието при отстраняването на Камен Ситнилски.

Видимо е, че сегашният проект за промени в ЗСВ в тази му част е писан, за да е в синхрон със законопроекта за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество. Принципно това е правилният подход, проблемът е, че законът на Кунева сам по себе си повдига много въпроси (виж карето) и логично те се отразяват и на проекта за ЗСВ.

Стандартите за анонимния сигнал са абсолютно еднакви и в двата законопроекта – той трябва да съдържа имената на лицето, срещу което се подава сигналът, и длъжността му; конкретни данни за твърдяното нарушение, в това число място и период на извършване на нарушението, описание на деянието и други обстоятелства, при които е било извършено; позоваване на документи или други източници, които съдържат информация, подкрепяща изложеното в сигнала, включително и посочване на лица, които биха могли да потвърдят съобщеното и да предоставят допълнителна информация; дата на подаване на сигнала. Към сигнала може да бъдат приложен всякакъв вид източници на информация в негова подкрепа.

И в двата законопроекта има записано задължение към шефа на антикорупционното бюро, съответно към главния инспектор на ИВСС, да утвърдят образец на сигнал, който да бъде публикуван на интернет страницата на двете институции. (Съдии задават логичния въпрос – ако един сигнал не е по образец, макар че съдържа сериозни данни за закононарушение на конкретно лице, той ще бъде ли разгледан или ще бъде игнориран? Например, ако няма дата?)

В крайна сметка, ако Инспекторатът привижда в предложената уредба средство за легитимиране на доносите, ако членовете на ВСС се опасяват, че е възможно доносите да се превърнат в начин да се елиминират конкуренти и опоненти, то може би дебатът по тази част от проекта за ЗСВ, както и в антикорупционния закон вече е закъснял. Очевидно е, че в парламента няма да се получи смислена дискусия по темата, достатъчно е да се проследи досегашния пазарлък по антикорупционния закон. По правилно изглежда корекции да се искат преди влизането на закона в парламента, иначе най-вероятно след излизането му Конституционният съд ще остане единственото упование. 

Иначе, на чисто емоционално ниво много парадоксално звучи идеята да се узакони доносът, за да се укрепи почтеността. Но точно това е центърът на дебата в публичното пространство.

 

Коментари от FACEBOOK
Коментари от правен свят
   Започни с:  Първите  |  Последните  
20
******************************************
|
нерегистриран
28 юни 2016, 21:11
2
0
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
19
******************
|
нерегистриран
27 юни 2016, 21:52
2
-1
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
18
*******
|
нерегистриран
15 юни 2016, 20:18
2
0
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
17
|
нерегистриран
14 юни 2016, 10:42
2
0
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
16
абв
|
нерегистриран
20 май 2016, 21:51
0
-4
До коментар [#5] от "Мунчо":


В милата ни татковина, всеки анонимен сигнал е тайно и злонамерено съобщение, сведение за някого, дадено на представител на властта или началник и в 98% от случаите е с цел да се окаля някого, да му се създадат проблеми, да му се седне на мястото, да му се отмъсти за нещо си. Последствията от предложенията в ЗСВ и закона "Мунева" ще са непоправими.
Вече се наблюдава тенденция за уволнения по "съмнения" за корупция. Всичко е въпрос, колко шум можеш да вдигнеш в нета и някой жълт вестник и анонимката си върши работата.

Вий отде знаете за тези проценти? Да не би да сте написали дисертация по темата?!
15
************************************
|
нерегистриран
17 май 2016, 20:19
1
-1
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
14
|
нерегистриран
17 май 2016, 18:20
6
-1
До коментар [#2] от "нерегистриран":
Как да засегнат въпроса с проверките за почтеност, като бяха ангажирани със светлите си - свои и на съответните им протежета, кариерни напъни и проектното им препятстване !
А за колегата Минев, ако е верен факта, че е ползвал МПС-во, което не е негова или на родителите му собственост, считам, че е нарушил етичния кодекс.
Докога хора, които не спазват закона и етичните правила, ще имат властта да казват на останалите как да живеят и да осъществяват възможности, права, или да предлагат наказването им при действия и бездействия, обявени за наказуеми !
Съгласен съм с Вас, но не е хубаво да наричате Минев колега.
13
|
нерегистриран
17 май 2016, 13:10
4
-3
Другарката Веселинов е написала цял чаршаф по указания на ССБ. Там са големи реформатори, но опре ли до възможността да опишат безобразията на техни хора, стават първи борци срещу анонимността.
12
**************************************************
|
нерегистриран
17 май 2016, 09:20
1
0
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
11
***************
|
нерегистриран
17 май 2016, 08:58
1
0
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
ТВОЯТ КОМЕНТАР
Име
Коментар
Снимка 1
Снимка 2
Снимка 3
Снимка 4
Снимка 5
Снимка 6
Въведете буквите и цифрите от кода в дясно