Законосъобразен ли е контролът по редовността на пътниците в градския транспорт в София?
Законосъобразен ли е контролът по редовността на пътниците в градския транспорт в София?

През изминалите седмици юристи дебатират по темата за правомощията на "Център за градска мобилност" ЕАД (ЦГМ), като се изказаха тези, звучащи твърде крайно.

От обществено значение е да се изясни действителното правно положение на този въпрос.

Най-често приписваните на ЦГМ и Столична община нарушения са две:

  • че общинският съвет и общината изобщо нямали правомощия да приемат наредби за превоза на пътници с обществен транспорт;
  • че издадените наказателни постановления за нарушителите били нищожни, защото ги издавал директорът на ЦГМ.

Както повечето случаи, в които се пише без да се прави внимателен правен анализ, и по тези два въпроса се изказаха категорични становища, че всички действия по контрол на пасажерите в столицата са незаконосъобразни. Очевидно авторите на такива заключения очакват лично кметът да следи за редовността на пътниците в градския транспорт, тъй като приемат, че не можел никому да превъзлага правомощията си. Това обаче просто не е вярно. И то не само за София, а за всички общини в страната.

Ето как стоят нещата накратко:

1. Законът за автомобилните превози (ЗАвт.П), в редица текстове установява

правомощия на общинските съвети да решават въпроси, засягащи превоза на пътници. Още в чл. 17, ал. 1 от закона е направено разграничение по отношение на въпроса как се извършва общественият превоз, а именно: общественият превоз на пътници по автобусни линии се извършва съгласно утвърдените транспортни схеми - републиканска, областни и общински. Систематичното място на текста в началото на Глава трета "Вътрешни превози" подсказва, че волята на законодателя е да разграничи видовете вътрешни превози. Не друг, а общинският съвет е материалнокомпетентен да утвърди общинската транспортна схема (чл. 17, ал. 5 ЗАавт.П), която представлява най-значимия акт в отношенията по организиране на дейността, тъй като определя линиите и разписанията на градския транспорт.

Естествено, и в унисон с чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), според който общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, е именно същият орган да решава и останалите, по-конкретни въпроси по организацията на превозите на пътници с обществения транспорт, включително и контролните такива, както е записано в т. 24 на чл. 21, ал. 1 ЗМСМА.

Да погледнем нещата от друг ъгъл - ако приемем, че общинските съвети в страната нямат изобщо право да уреждат обществените отношения по превоза на пътници в общините, на които са орган на местно самоуправление, то остава въпросът кой може да го прави? Явно се подсказва, че това ще е другият законодател – националният, който е приел ЗАвт.П. Да определим Народното събрание като единствен компетентен нормотворец за превоза на пътници във всяка отделна община обаче ще е дълбоко невярно. Именно в чл. 2 от Конституцията, наред с принципа на единния характер на държавата, са поставени основите на местното самоуправление – възможността отделните административно-териториални единици да решават въпросите от местно значение. А регулацията на градския транспорт е учебникарски пример за въпрос от местно значение – та нима Столичният общински съвет има отношение към градския транспорт във Варна или Бургас? Не, разбира се – тези обществени отношения са локални, поради което, на основание чл. 138 от Конституцията, може без съмнение да се приеме, че органът на местно самоуправление – съответният общински съвет, е единственият компетентен да уреди тези въпроси.

2. По втория въпрос, по който се всява смут – кой може да осъществява контролни функции в градския транспорт:

Съгласно чл. 47, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания, административни наказания могат да налагат ръководителите на ведомствата и организациите, областните управители и кметовете на общините, на които е възложено да прилагат съответните нормативни актове или да контролират тяхното изпълнение. Тук основният въпрос е какъв е смисълът на понятието "организация". Легална дефиниция на този термин намираме в Допълнителната разпоредба на Административнопроцесуалния кодекс, според която това е юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон.  Когато става въпрос за регулиране на отношения от местно значение (чл. 8 от Закона за нормативните актове), какъвто е случаят предвид изричното горепосочено разграничение на Закона за автомобилните превози, това може да бъде и организация, съществуваща по силата на действаща наредба на общински съвет. "Центърът за градска мобилност" ЕАД е именно такава организация, но, всъщност, никога досега дружеството не е издавало наказателно постановление, видно от обилната практика на Административен съд София-град – такова се издава единствено и само от кмета или упълномощен от него заместник-кмет на Столична община. Поне такава е практиката в столицата. Следователно, и това обвинение към местната администрация е безпочвено.

С обсъжданата публично напоследък Наредба на СОС за реда и условията за пътуване с обществения градски транспорт на територията на Столична община (с която се увеличи цената на билета за едно пътуване), изрично е предвидено (в чл. 34) единствено делегиране на функции по осъществяване на контрола от служители на общинското дружество, но не и налагане на административнонаказателна отговорност. Логиката на това разрешение е очевидна – не може да се очаква кметът лично (та дори и със заместниците си) да проверява имат ли билети пътуващите стотици хиляди столичани. Не бива обществеността да се подвежда със спекулации как само и единствено кметът можел да контролира нарушителите – затова нормативната уредба (макар и подзаконова) правилно е уредила въпроса.

 

* Професор по Административно право в Юридическия факултет на СУ "Св. Климент Охридски"

 

Коментари от FACEBOOK
Коментари от правен свят
   Започни с:  Първите  |  Последните  
25
Пиволей
|
нерегистриран
22 юни 2016, 12:06
1
0
Проф. Хрусанов, а ще може ли да коментирате въпроса относно размера на налаганите с актовете глоби. Защото в чл. 101 от ЗАП четем:
"Пътник в моторно превозно средство за обществен превоз, който пътува без билет или друг документ, се наказва с глоба 10 лв. - за превоз в населени места, 30 лв. - за междуселищни превози, и 300 лв. - за международни превози."
Това е казано в Закона и точка. Как с наредба може да се определи по-голям размер на глобата? Моля да обясните, ако има изобщо някакво разумно обосновано обяснение.
24
Митко
|
нерегистриран
21 юни 2016, 15:27
7
0
Направи ми впечателени как изтриха коментара, който съдържаше доста полезна информация, относно това кой е Хрусанов, за кого работи и на кого е Правен свят и защо именно тук пише тези заблуждаващи статии. Айде сега изтрийте и моя.
23
яя
|
нерегистриран
21 юни 2016, 09:06
3
-1
Въпросите са 2: дали може да проверяват за билет и дали може да налагат глоби. Дончо Хрусанов е комунистически възпитаник и вижданията му са от времето, когато всичко беше държавно и всеки беше на практика държавен чиновник. В градския транспорт не може да се налагат глоби, както не може и разни магазини да слагат табели, че внесени стоки без да е обявено се плащат в троен размер. Може да не допускат, респ. да свалят нередовни пътници, респ. да не допускат в магазина хора с чанти със стоки, ако нямат собствен контрол. Но не могат да налагат глоби.
22
**************
|
нерегистриран
21 юни 2016, 08:29
0
-2
Коментарът беше изтрит от модераторите, защото съдържаше вулгарни, нецензурни квалификации, обиди на расова, сексуална, етническа или верска основа или призиви към насилие по адрес на конкретни лица.
21
|
нерегистриран
19 юни 2016, 11:09
2
0
Тази сутрин по Нова ТВ имаше предаване за законосъобразността на Наредбата:
http://nova.bg/news/view/2016/06/19/150934/%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BD%D0%B8-%D0%BB%D0%B8-%D1%81%D0%B0-%D0%B3%D0%BB%D0%BE%D0%B1%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B2-%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B4%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%8F-%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BF%D0%BE%D1%80%D1%82/
В защита на Наредбата застана адв. Георги Георгиев от "Георгиев, Тодоров и Ко.".
Всеки здравомислещ юрист може сам да си направи извод кой е правият в спора.
20
Прасчо
|
нерегистриран
09 юни 2016, 12:40
2
0
Господин професора Д. Хрусанов дали би бил склонен да направи правен анализ на повсеместните забрани за прикриване на лицето с дрехи, части от дрехи и/или аксесоари?
Ще бъде доста интересно.
Ама трЕба си и дупе за тая работа.
19
homme de paille
|
нерегистриран
08 юни 2016, 18:27
6
-2
фандъкова съжалявам те , ти си мечтата за всеки крадлив милиционер , който стои зад теб !
18
адв. Йордан Костов
|
нерегистриран
08 юни 2016, 15:19
3
0
17
адв. Йордан Костов
|
нерегистриран
08 юни 2016, 15:05
8
0
Този казус за първи път беше поставен от мен през далечната 2007 г., когато аз лично оспорих законосъобразността на предипната Наредба за градския транспорт. Тогава АССГ на първа инстанция отмени Наредбата в частта за контролните правомощия на контрольорите:
http://domino.admincourtsofia.bg/BCAP/ADMC/WebData.nsf/ActsByCaseNo/6A6963D7CC4D6F5BC225768D0037F783/$FILE/07R2635.pdf

За съжаление касационната инстация ВАС отмени решението на АССГ и потвърди законосъобразността на наредбата с Решение 8719/15.07.2008 по админ. дело 6178/2008 на ВАС, VII отделение:
http://domino.admincourtsofia.bg/BCAP/ADMC/WebData.nsf/ActsByCaseNo/6A6963D7CC4D6F5BC225768D0037F783/$FILE/07R2635.pdf

За мен становището ан ВАС и на проф Хрусанов противоречи не само на ЗНА, но и на правилото Non bis in idem - не може да се налага два пъти санкция за едно и също нарушение (чл. 17 ЗАНН).

Ако моят преподавател по административно право Дончо Хрусанов беше прав, щеше да се окаже, че за едно и сщо нарушение (пътуване без билет в обществения транспорт на гр. София) могат да бъдат наложени две санкции:

1. Глоба по чл. 35, ал. 7, вр. чл. 35, ал. 1 във връзка с чл. 34, ал. 3 и ал. 5 от Наредбата за реда и условията на пътуване с обществения градски транспорт на територията на Столична община - в размер на 200 лв., наложена от Кмета на Столична община;
2. Глоба по чл. 101 от Закона за автомобилните превози - в размер на 10 лв., наложена от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" (ДАИ) - вж. чл. 2, ал. 1 и 2 ор ЗАвП.

Да оставим настрана очевидното противоречие между санкцията по подзаконовия нормативен акт и закона, което според Върховния административен съд не съществува. Но нима е допустимо в нашата уж правова държава за едно и също административно нарушение да е допустимо да се налагат две санкции?

Спред ВАС: "Контрольорите се назначават с трудов договор в дружеството по силата на утвърдено и гласувано щатно разписание от принципала - Столичния общински съвет. Съществена част от трудовата им функция е проверка на пътника за наличността на превозен документ, удостоверяващ плащането на превозната услуга. Освен като служители на търговското дружество на контрольорите е възложен контролът по прилагането на Наредбата и по установяване на административно нарушение по чл. 21, ал. 5 и чл. 22, ал. 1 от Наредбата. Контролът по прилагането на акта е част от длъжностната им характеристика и те имат качеството на длъжностни лица. Това е едностранно властническо административно действие и се различава от вменената им материално-техническа, организационна и друга дейност във връзка със заеманата от тях длъжност.
При преценката за съответствието на нормативния административен акт с материалните разпоредби съдът е следвало да разгледа съобразността на акта с нормите, установяващи законовата делегация, както и съответствието на Наредбата с общата законова регламентация на цялостния юридически акт, в чиято връзка е издадена. В случая установената със Закона за местното самоуправление и местната администрация законова делегация е с твърде общ характер, а не е по прилагането на конкретен закон или правна норма. Поради това съдебният контрол се отнася до проверка на конкретно противоречие с норми на правен акт от по-висока степен съобразно материалното съдържание на Наредбата."

И още:
"По гореизложените съображения са неоснователни възраженията на касационния жалбоподател Й. К. за незаконосъобразност на глава V от Наредбата. Съгласно чл. 2, ал. 3 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) при издаване на наредби общинските съвети определят съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания, предвидени в ЗМСМА - чл. 22, ал. 4. С издаването на подзаконовия нормативен административен акт е налице принципната възможност да бъде предвидена определен вид административна принуда. В случая Столичният общински съвет е овластен от закона за това и е предвидил налагане на административно наказание глоба, което по вид и размер не противоречи на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбите на глава V от Наредбата регламентират административноправна принуда, която е нормативно установена. Предвиденото административно наказание е регламентирано както с основанията за налагането му, така и със субектите и обектите на тази принуда, мерките за въздействие и реда за налагането му.
Не противоречи на закон и разпоредбата на чл. 25 от Наредбата. Тя следва предходно регламентираните правила досежно правомощията на общината и общинското дружество във връзка с таксуването на пътниците, ползващи масовия градски транспорт. Сумите от билетите за таксуване на нередовен пътник, както се посочи по-горе, нямат характер на административната санкция глоба, предвидена в Закона за административните нарушения и наказания, поради което същите постъпват като приход в общинското дружество. Събраните суми от наложените с наказателно постановление глоби са в приход на бюджета. Поради това конкретната норма е издадена в съответствие с нормативно установеното правило на чл. 79 ЗАНН.
Не е налице противоречие с разпоредбата на чл. 101 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП), тъй като с Наредбата са детайлизирани общите правила за поведение при пътуване с градския транспорт - не само с автомобилен превоз. Контролът по ЗАвтП, осъществяван от министъра на транспорта, не включва контрола на пътниците, ползващи превозните средства по общинските транспортни схеми. Законът урежда условията и реда за обществените вътрешни и международни превози на пътници и товари с автомобили, извършвани от български или чуждестранни превозвачи, превозите за собствена сметка, както и контрола при осъществяването на тези превози, особените правила при договорите за превоз на пътници и товари. Правомощията на министъра на транспорта да ръководи и контролира осъществяването на автомобилните превози на пътници и товари в Република България се осъществяват чрез Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация".
Правомощията на Изпълнителната агенция, визирани в чл. 2, ал. 5 ЗАвтП включват контрол на годишните технически прегледи, разработва републиканската транспортна схема, други контролни и координационни функции по този закон. Министърът на транспорта, съгласувано с министъра на регионалното развитие и благоустройството, определя условията и реда за утвърждаване на транспортните схеми и за осъществяване на обществените превози на пътници с автобуси. Разпоредбите на чл. 18 и чл.19 ЗАвтП регламентират специфични правила за превоз, касаещи републиканската транспортна схема, лицензирането на превозвачите и условията за това. В този смисъл твърденията на жалбоподателя за противоречие на текстове от Наредбата с разпоредби на специалния закон са неоснователни."

Искам да попитам проф. Хрусанов, ако чете, разбира се - къде в Закона за автомобилните превози е предвидено, че Кметът на общината издава наказателни постановления по чл. 101 от ЗАвП? Мисля, че разпоредбата на чл. 2, ал. 1 и 2 на ЗАвП са пределно ясни - Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията ръководи и контролира осъществяването на автомобилните превози на пътници и товари в Република България. Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията осъществява правомощията си по ал. 1 чрез Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация". Няма нищо общо изграждането на общински транспортни схеми с осъществяването ан контрол. Защо проф. Хрусанов преписва моитивите на ВАС по админ. дело 6178/2008 г., а не измисли свои собствени аргументи?

Искам да допълня и че лицата по чл. 29, т. 13 и 14 от Наредбата, които се возят безплатно в градския транспорт (служители на СО и на общински дружества) са поставени в привилегировано положение спрямо всички останали пътници, поради което е налице оказвана държавна помощ по смисъла на европейското законодателство. Имаше и образувано производство по този въпрос в Евр. Комисия, но така и потъна в бюрократизма на ЕК и не беше образувано наказателно производство срещу България.

16
адвокат- сак
|
нерегистриран
08 юни 2016, 14:36
3
0
До 15- Определено ми хареса съдържанието на публикуваният линк. Поздравявам автора за задълбоченият юридически и всеобхватен поглед върху изследваната материя. Благодаря Ви, че публикувахте този линк. Все още се чудя- защо не четем предимно такива материали в "Правен свят", а ни занимават най- вече с политически новини...
ТВОЯТ КОМЕНТАР
Име
Коментар
Снимка 1
Снимка 2
Снимка 3
Снимка 4
Снимка 5
Снимка 6
Въведете буквите и цифрите от кода в дясно