Из списание "Административно правосъдие", бр.3/2016
Административният договор след въвеждането му в АПК
Административният договор след въвеждането му в АПК

През септември 2016 г. в АПК бе въведено понятието и правната уредба на административния договор.

Още преди това § 1 от ДР на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (обн., ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г.) даде първата легална дефиниция на администра­тивния договор, според която "административен договор е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоста­вяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се създават за бенефи­циента права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заме­стващо издаването на административен акт". Съгласно чл. 27, ал. 1 от същия закон, "административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт".

Самото одобрение на проекта, т.е. определянето на този, който има право да получи помощта и определянето на размера на самата помощ, носи всички белези на индивидуален административен акт. И наистина, съгласно чл. 37, ал. 1 административният орган определя получателите на помощта и размера на помощта. Това става с т.нар. "Решение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ", което по естеството си представлява сбор от индивидуални административ­ни актове, в които се определят бенефициентите, които имат право на помощ и размера на помощта. Практиката, включително съдебната, в момента е, че и правни субекти, упоменати в това решение, могат да го обжалват, защото отпуснатата помощ може да е по-ниска от ис­каната от тях.

Но ако се анализира формулировката на закона, това решение не би следвало да може да се обжалва. Защото по силата на чл. 37, ал. 3 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове "Решението на ръководителя на управля­ващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обе­ктивира в административен договор с бенефициента, съответно в заповед"[1]. Не би следвало да може да се обжалва нещо преди то да е обективирано. Би следвало да може да се обжалва решението относно предоставяне на помощ, което е обективирано в административен до­говор. Но да приемем, че просто законът е недобре формулиран и се е имало предвид нещо различно от написаното.

След като решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в админи­стративен договор, то това означава, че на практика бенефициентът на помощта практически няма какво да договаря, тъй като всичко е опре­делено преди оформянето на т.нар. административен договор. Най-малкото субектът не е възразил срещу вече определената помощ или пък тя вече е коригирана след съдебна намеса. Т.е. има едно оформяне на вече постигнатото съгласие като административен договор. Но то такава форма на съгласие има и при всеки административен акт, който се издава по молба на правен субект. В случая с европейските помощи административният договор представлява като обективиран резултат същото съгласие на административния орган с искането на заявителя.

В практиката по Закона за управление на средствата от европей­ските структурни и инвестиционни фондове т.нар. административен договор се състои от решението за предоставяне на безвъзмездна по­мощ на съответния правен субект, което включва и размера на по­мощта, а освен това като анекс към въпросния договор е приложено проектното предложение на кандидата за помощ, въз основа на което се решава дали и в какъв размер да се отпусне помощта.

Законът уточнява, че въпросният договор е волеизявление, пред­ставляващо административен акт. Не става ясно какво става когато не се сключи договор поради отказ на административния орган. След като законът обявява, че договорът замества административния акт, в този случай следва да се приеме, че има отказ от издаване на админи­стративен акт. Отказът съответно подлежи на обжалване.

Дали в специалния закон административният акт ще се нарича административен договор, обикновен договор или по някакъв друг начин, това с нищо не променя по същество нещата. Защото специ­алният закон определя правния режим на промяна, или прекратяване на този договор или акт, и кой съд ще го гледа. Засилената възможност административният орган да изменя и прекратява договора в зависи­мост от определен държавен, общински или друг интерес наистина променя характера на един частноправен договор и го подвежда към друго понятие, което носи белезите на административен договор. Но за да има договор, трябва да има реално договаряне, а не наименуване на един издаден по искане на адресата административен акт, наречен административен договор. Съществената разлика в сравнение със ста­рия режим, където договорите се водеха граждански е, че сега спо­ровете по договарянето на помощта се гледат от административните съдилища. Преди се гледаха от гражданските съдилища.

Както посочихме цитираният специален закон изрично пред­вижда, че административният договор замества издаването на ад­министративен акт. Но именно това заместване е основната правна характеристика и на споразумението по АПК. В такъв случай, т.нар. административен договор по Закона за управление на средствата от ЕСИФ, по своята правна природа, по съществото си, не се различава от административното споразумение по чл. 20 АПК. Вече посочихме, че съдържанието на договорите е определено предварително. Така че на практика няма и договаряне, а само оформяне под ново наименова­ние. Следователно при този специален закон сме изправени пред спо­разумение, което по силата на закона може да се променя и прекратява при определени условия от административния орган. Всеки специален закон може да въведе подобен режим и за един влязъл в сила индиви­дуален административен акт.

Все пак следва да се отбележи, че има и специфика: това спо­разумение, което се нарича административен договор е единствената възможност за оформяне на акта и ако не се подпише от бенефициен­та, то не може да бъде заместено с волеизявление на административ­ния орган. Ако търсим аналогия с административното производство, в този случай имаме проект за индивидуален административен акт и ако заявителят не е съгласен със съдържанието на акта, той си оттегля заявлението и акт не се издава. Бенефициентът, т.е. заявителят, ако не е съгласен с определената в предходния административен акт по­мощ, може да не е съгласен да се сключва административен договор. Независимо дали този административен договор по съществото си е споразумение, това е единствена възможност да се породят целени­те правни последици – получаване на помощ. Разрешението в закона по съществото си е правилно, но наименованието "административен договор" щеше да е точно, ако не заместваше издаването на админи­стративен акт. Този подход е в разрез с чл. 37, ал. 1 УПЗНА и създава привидност за съществуването на две отделни правни явления. Така или иначе това е терминът на специалния закон.

Неправилно е разрешението на Закона за управление на сред­ствата от европейските структурни и инвестиционни фондове, че ад­министративният договор замества издаването на административен акт. Това означава, че при сключването на договора трябва да се спа­зи цялата процедура по АПК за издаването на индивидуален админи­стративен акт. Това е напълно безсмислено при положение, че вече е имало процедура по избор на получателите на европейска помощ и при положение, че тази помощ е определена по размер. Тази проце­дура е завършила с индивидуален административен акт за съответния бенефициент. Както вече посочихме, така нареченият администрати­вен договор представлява едно оформяне на вече определения размер на помощта и условията, при които тя се дава. В такъв случай е аб­солютно излишно да се спазва процедурата по издаване на индивиду­ален административен акт за събиране на вече определени неща под формата на договор.

В развитите държави има различни виждания за понятието "административен договор".

В немската доктрина се посочва, че административният договор или административното споразумение, обозначен между впрочем в немската доктрина и законодателство, по-точно като публичноправен договор, изпълнява същите функции и има същите правни последи­ци, каквито споразумението по българския АПК. Съвсем изрично се посочва, че в немското право административният договор замества индивидуалния административен акт[2].

Така в частност стоят нещата в Закона за административното про­изводство на Федерална Република Германия[3]. По-конкретно в чл. 9 се дава легална дефиниция на административен процес, съгласно ко­ято административният процес включва изследването на условията, подготовката и приемането на административен акт или сключването на административен договор. Тоест "административните актове и административните договори са актове по приключване на адми­нистративното производство"[4], които съгласно закона са равнопо­ставени и алтернативни. По-нататък немският закон в чл. 54 съвсем изрично пояснява, че "договор може да се сключва само тогава, когато въпросът може да се реши и с издаването на индивидуален административен акт."[5] При създаването на АПК, наред с още над 12 законодателни разрешения, е използвана и немската уредба на ад­министративния договор за уредбата на споразумението в АПК. Тер­мините "споразумение" и "договор" са синоними. При създаването на АПК вместо "административен договор" се възприе термина "спора­зумение". Но това естествено няма как да промени смисъла на поня­тието и правния институт в германския Закон за административното производство, откъдето е реципирана уредбата. Както и да се преведе на български език термина – било като "административно споразуме­ние", било като "административен договор", било като "публичнопра­вен договор", то съвпада по същество с понятието "споразумение" в АПК.

Някои немски автори считат, че въвеждането въобще на догова­рянето между административните органи и другите правни субекти е неправилно решение[6]. Въпросът с административните договори е раз­гледан още от родения през 1869 г. френски публичноправник Gaston Jeze[7]. В много правни системи, като напр. в някои щати на САЩ и особено във френската, се поддържа необходимостта от специфич­на уредба на административните договори[8]. Но за разлика от Герма­ния, във Франция понятието "административен договор" се извежда не от позитивноправна уредба, а от съдебната практика на френските съдилища и най-вече на Държавния съвет (Conseil d’ Etat) по повод подсъдността на споровете във връзка с административните догово­ри. Според известния френски административист Jean-Bernard Auby във Франция по отношение на административните договори може да се обобщи[9]:

  • че те са приложими главно в областта на обществени поръчки, концесии и публично-частни партньорства;
  • че има изключително малко общи правила, разработени от съдебната практика. Например в определени случаи съществува пра­вото едностранно да се изменя договорът в публичен интерес (т.нар. екзорбитантна клауза – clauses exorbitantes du droit commun[10]) – но по правило този публичен интерес се специфицира в специалните закони. Ето защо, поначало, прекратяването в публичен интерес представлява обобщена теоретична характеристика на административния договор, а не конкретно формулирано правило, което да може да се приложи към всеки един административен договор;
  • че специфичните правила са детайлно разработени в съответни­те специални закони и в съдебната практика по тях;
  • че споровете във връзка с тях са подсъдни на административ­ните съдилища.

От гореизложеното най-важният извод е, че за разлика от немския модел и разбиране за института на административния договор, който замества административния акт, френското понятие за администрати­вен договор е много по-широко и не включва задължително идеята, че административният договор замества административния акт. Напро­тив, административният договор според френската съдебна практика се сключва и в случаи, в които не може да се издаде административен акт. По подобен начин въпросът се третира в някои правни системи, като например румънската, които са силно повлияни от френското право[11]. Според някои автори "За целите на българското администра­тивно производство обаче, такова разширяване (на правния институт административен договор – бел. на авторите) не се налага и никога не се е споделяло"[12].

Като основна причина за съществуването на административни­те договори се изтъква, че те уреждат отношения, при които админи­стративният орган възлага на частноправен субект или да извърши публични услуги, или дейности, които дори да не са публични услуги, са насочени в полза на държавата, на община или по-общо казано – в полза на обществото. Именно този характер на договора обосновавал възможността административният орган, поради засиления обществен интерес, да осъществява засилен контрол при изпълнение на договора. И при определени условия да променя или даже и да прекратява до­говора извън предвиденото при частноправните договори - при про­мяна на обществения интерес, на нормативните актове, бюджетните условия и пр. Поради тези намеси, които са израз на неравнопоставе­ност на страните, договорите се характеризират като административ­ни. Съответно, където има административни съдилища, споровете във връзка с тези договори се гледат от тези съдилища.

Не за всяка публична дейност и не за всяка държава е умест­но да се въвеждат административни договори. Възможността ад­министрацията едностранно да променя и прекратява договори­те създава правна несигурност. Освен това тази възможност не стимулира администрацията да създава стабилитет на правната уредба, на бюджета и да прави точна оценка на обществения ин­терес.

Ето защо въвеждането трябва да става само за публични дейности, където е доказано в световната практика, че административните договори са по-добрият вариант. А това е възможно само за сфери на дейност, където е невъзможно да има точна преценка на бюджетната рамка или на правната уредба и едновременно с това – на обществения интерес.

В държави с високо ниво на корупция, каквато е България, възможността администрацията едностранно да променя и прекратя­ва договори при твърде общо формулирани условия, като например защита на обществения интерес, е мощен генератор на корупция. По­ради това в България въвеждането на административните договори трябва да става само по изключение и поради това с детайлна уредба в специални закони.

За съжаление промените в АПК от септември 2016 г., с които се въведе уредбата на административния договор, създадоха повече проблеми, вместо да представляват улеснение. В нов чл. 19а в АПК също се дава определение за административен договор, но разминава­що се с цитираното по-горе в Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове. Според чл. 19а АПК, административният договор е предвидено в закон писме­но съглашение между административен орган и гражданин или организация по въпроси от значим обществен интерес, с което се създават права и задължения за страните по административ­ния договор. Особено подвеждащи са мотивите, съпътстващи това допълнение на Кодекса, основани на погрешното разбиране, че спо­разумението по чл. 20 имало предимно процесуалноправен характер и се реализирало само на фона на висящ правен спор, а администра­тивният договор щял да урежда правоотношения с материалноправен характер и по него административният орган и страните нямало да са равнопоставени. Подобно виждане влиза в очевидно противоречие както с действащата правна уредба на споразумението, така и с кате­горичната правна доктрина и съдебна практика. След като споразу­мението замества административния акт, очевидно то има материал­ноправно действие. И споразумението, и административният акт се издават в изпълнение на материалноправни административни норми. И споразумението, и административният акт са юридически факти, ко­ито предизвикват материалноправни последици в различни правни от­расли. Това са елементарни и основополагащи положения. Така, както е определен административният договор, той също ще предизвиква материалноправни последици. Това, че при издаването и на админи­стративен акт, и при сключване на споразумение, и при сключване на административен договор, се спазват определени процесуални нор­ми и тези три правни акта са юридически факти и на процесуалното право, т.е. имат и процесуални последици, с нищо не променя материалноправното им действие.

Всички тези очевидни недомислия произтичат от неправилна оценка на понятието за административен договор по немския Закон за административното производство, откъдето е реципирана уредбата на административните договори. В изменението на АПК от септември 2016 г. българският законодател е взел уредбата на публичноправния договор в немското право и с някои промени я е обявил за уредба на административния договор, като целта е била понятието "админи­стративен договор" да се различава от понятието "споразумение" по АПК. Така е взета уредбата на един правен институт от чуждо зако­нодателство, привнесена е в АПК с някои промени и е уредена като друго понятие и съответно друг правен институт. По този начин при правната уредба на два различни правни института по българското право (споразумението по чл. 20 АПК и административният договор по чл. 19а. и сл. АПК) е използвана правната уредба на един правен институт в чуждо право – публичноправният договор (независимо от превода на български език), който по същество се влага в понятието за споразумението по чл. 20 АПК.

Споразумението има за задача да замести административния акт, докато административният договор би следвало да се сключва след из­даване на административния акт или след сключване на заместващото административния акт споразумение. Като се използват разрешенията на основните правни системи, уреждащи административния договор, включително френското административно право, за административния договор се приема че "поначало договорът не се сключва в рамките на едно административно производство, а след неговото приключване."[13] Това предполага доста по-различна правна уредба от реципирането на уредбата на "споразумението" от немския закон, която е много сходна с уредбата на споразумението в АПК.

От това смесване на правните уредби произтичат и неясноти при формулиране на някои основни правни положения. Съгласно чл. 19а, ал. 1 АПК административният договор се сключва в производство пред административните органи. Не става ясно дали това става след издава­не на административен акт, или административният договор замества административния акт, или пък административният договор обхваща и двата случая. В правото не бива да се допуска дублиране на правни­те понятия. Това се изисква и от чл. 37, ал. 1 УПЗНА. Поради това би следвало административният договор да се отнася за случаите, когато той се сключва след издаването на индивидуален административен акт или когато направо се сключва административен договор и на негово място е невъзможно да се издаде административен акт. За съжаление препратките в чл. 19б към разпоредби, приложими към сключване­то на административните договори, характерни за производството по издаване на индивидуални административни актове, по-скоро внасят неяснота дали пък законодателят не е обмислял и възможност за заме­стване на индивидуалния административен акт от административния договор.

От цитираното по-горе определение могат да се изведат следните прилики между административния договор по чл. 19а АПК и админи­стративното споразумение по чл. 20 АПК:

  • сключват се в писмена форма;
  • изразяват съгласие между водещия орган и страните (гражда­ни и/или организации), за които се създават права и задълже­ния.

Разликите са че:

  • Административен договор се сключва само в случаите, ко­гато специален закон изрично предвижда това. Админи­стративни споразумения могат да се сключат винаги, ко­гато специален закон не ги запрещава изрично.
  • Сключването на административния договор, когато това е предвидено в специален закон, е не просто възможно, а задължително[14], за да се породят целените правни последи­ци. В противовес на това споразумението е една възмож­ност – ако не се постигне съгласие, органът все пак ще издаде индивидуален административен акт;
  • Административният договор не може да се замества от ин­дивидуален административен акт. Споразуменията заместват индивидуалния административен акт, а не го следват;
  • Докато административното споразумение може да е и между страните в производството, но с одобрение на органа, при ад­министративния договор тази хипотеза е изключена.

Макар това да не е желателно, всеки специален закон може да влага различни правни характеристики в понятията "административен договор" и "споразумение".

На пръв поглед, особеност на административните договори е, че предметът им касае експлоатацията на обект или изпълнението на дейност "от значим обществен интерес". За съжаление значимостта е твърде неопределено понятие, при това и относително, а законода­телят не е дал никакви по-конкретни количествени и/или качествени критерии за квалифицирането на даден интерес като значим.

Изискването за значим обществен интерес и предвиждането на изискване за сключване на договорите в специален закон са форму­лирани като кумулативно дадени условия, т.е. излиза, че трябва да са изпълнени и двете условия. Но ако специален закон предвижда сключ­ване на административни договори, те ще бъдат сключени по силата на дерогирането на общия от специалния закон и без да се прави отделна преценка за значим обществен интерес във всеки конкретен случай. Остава неясно защо тогава законодателят е предвидил, че предметът на административните договори касае експлоатацията на обект или изпълнението на дейност "от значим обществен интерес". Вероят­но това е пожелание към бъдещия законодател да предвижда сключва­нето на административни договори в специални закони само при на­личие на значим обществен интерес. Така или иначе, препратки към специални закони не бяха включени в преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Кодекса от 2016 г. Въвеждането им предполага внимателен анализ на съответните спе­циални закони, които съдържат доста по-подробни правила, частично преповтарящи се, а на места – противоречащи си с разпоредбите на чл. 19б–19ж АПК. Така например разпоредбите на Закона за управле­ние на средствата от европейските структурни и инвестиционни фон­дове уреждат доста по-подробно различните видове случаи, а също и кога производството завършва с индивидуален административен акт и кога – с административен договор. Много по-детайлно разграничение между издаването на административен акт и последващото сключване на договор, който засега не е обявен за административен, е уредено и в Закона за концесиите, и в Закона за обществените поръчки. При това положение, новите текстове в АПК поне засега са трудно използваеми и ще доведат до трудности в правоприлагането.

Случаите, за които се търси обобщение в чл. 19а и сл., са недотам многобройни и уредбата им можеше да се усъвършенства доста по- елегантно чрез промени в самите съответни специални закони.

Да разгледаме конкретните норми, касаещи правилата за сключване на административните договори, тяхното действие, изменение, прекратяване, недействителност и ред за оспорване:

Според чл. 19б, в производството по сключване на администра­тивния договор се прилага гл. V, раздел I АПК, с изключение на чл. 21, 26, 32, 35, 58, 59, 61, 63 и 64, доколкото не е предвидено друго в специален закон.

Той се сключва в сроковете по чл. 57, ал. 1, ал. 4–9, доколкото не е предвидено друго в специален закон.

Ако за сключването на административния договор в специален закон се изисква предварително съгласие или мнение на друг админи­стративен орган, договорът поражда действие, след като съответният административен орган го даде в предвидената в закона форма. Ако в установения в специалния закон срок другият административен орган не се произнесе, се прилага чл. 53, т.е. ако другият орган не се про­изнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна, а ако в определения срок мнението не бъде съобщено, договорът се сключ­ва без него. Подобни изводи относно съгласието и мнението от друг орган отдавна бяха изведени по тълкувателен път и по отношение на административното споразумение.

Когато неотложно трябва да се сключи административен договор за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят разпо­редбите на гл. V, раздел I, относно събирането на документи от неуча­стващи в производството лица, поясненията на страната, разходите на страната и неучаствалото в производството лице и срока за сключване на договора по чл. 57 АПК.

Буди недоумение подборът на приложими и неприложими норми от раздела в АПК, регламентиращ производството по издаване на ин­дивидуалните административни актове. От една страна, е изключено действието на чл. 26, 35 и 61. Предполагаемата идея на законодателя е, че преди това е имало производство по издаване на индивидуален административен акт и заинтересованите лица са били вече привле­чени и изслушани, респ. всички факти и обстоятелства от значение за определяне на правата и задълженията на страните са били изяснени. В този смисъл, сключването на договора не би следвало да е финал на някакво следващо, същинско административно производство. От друга страна обаче, са оставени като приложими напр. чл. 22, 24, 25, 27, 29, 30, т. е. провежда се ново административно производство по сключване на административния договор. Остава неясно защо проце­дурата по сключване на договор между две заинтересовани да склю­чат договор лица ще се инициира от омбудсмана, прокурора или го­рестоящия орган. Не случайно в специалните закони няма подобни клаузи по отношение на сключване на договори между администра­тивен орган, от една страна, и гражданин или организация – от друга. При положение че в производството по издаване на административния акт вече е проверявано, че няма производство между същите страни и със същия предмет, защо това обстоятелство трябва отново да се проверява? Защо още веднъж трябва да се проверява дееспособност и правоспособност на правните субекти, а също и наличието на правен интерес?

Възниква въпросът защо при сключването на административния договор се въвежда като приложима една съществена част от произ­водството по издаване на индивидуалния административен акт, който следва да се издаде преди да се сключи административния договор. След като веднъж е минала цялата процедура за издаване на админи­стративен акт, чиято цел е да се определи правният субект, с когото ще се сключи административният договор, защо е необходимо още веднъж да се повтаря голяма част от същата процедура за сключва­не на административния договор. Още повече, че в големия случай на така наречените административни договори тяхното съдържание е определено изцяло в производството по издаване на акта, както видях­ме при разглеждането на административния договор по отпускането на европейски помощи. Същото е и при договорите с администраци­ята, каквито са по ЗОП и по Закона за концесиите, където догово­рите са определени като част от тръжната документация. За какво трябва да се спазва една процедура, при положение че няма какво да се договаря? Това показва дълбоко неразбиране за смисъла на про­изводството по издаване на индивидуален административен акт. Това производство съществува, за да се защитят правата на гражданите и организациите и да се стигне до обективната истина, защото актът се издава едностранно от административния орган. Освен това процеду­рата има значение и когато страните в производството са повече – да обезпечи избора на най-подходящата от тях за адресат на акта.

Да допуснем, че при някои административни договори ще се до­говаря нещо, което не е предварително определено. В този случай се договаря с един правен субект и тогава всяка клауза се определя по взаимно съгласие. Засягането на правата на трето лице става с негово съгласие. За какво служи процедурата по издаване на индивидуален административен акт и в този случай? Правилата на преддоговорните отношения са много по-подходящи при договаряне.

Най-неприятната последица от несполучливото реципиране от немското право е възможността сключването на договора да се обжал­ва по силата на чл. 19ж АПК. С което се въвежда още една напълно излишна двуинстанционна административна процедура по обжалване. Нали договорът се сключва между определени правни субекти по вза­имно съгласие. Нали преди това с административен акт или със спора­зумение е определено между кои правни субекти и за какво трябва да се сключи договора. Кои тогава са правните субекти, които имат пра­вен интерес да обжалват договора? Тези които не са страни по дого­вора, но са били участници в производството по издаване на акта? Но те са изчерпали своя правен интерес с влизането на административния акт в сила. Трети правни субекти, чиито права се засягат? Но нали се изисква тяхното съгласие съгласно чл. 19в АПК. Естествено админи­стративният договор може да се атакува от прокурора и омбудсмана. Договорът може да се обжалва и от трети лица, които твърдят, че се засягат от договора, но не е взето тяхното съгласие и потенциално правата и законните им интереси са застрашени. При неяснотата кой още може да обжалва административния договор, ако той се сключва след издаването на административен акт, могат да се появят и други правни субекти, които да претендират това право – например страни в производството по издаване на административния акт, предхождащ договора.

При обжалване на административния договор съдът разглежда делото и се произнася по искането в двумесечен срок от постъпването му, доколкото друго не е предвидено в специален закон.

Излиза, както посочихме и по-горе, че се издава индивидуален административен акт, обжалваем на общо основание, а след това се повтаря почти цялата процедура по издаване на индивидуални ад­министративни актове за сключване на административен договор и въпросният договор пак може да се обжалва по същия ред пред административните съдилища. Това е потенциал за безкрайно про­точване на спорове по въпрос "от значим обществен интерес" – ус­ложнение, несъобразено с чуждестранния опит в това отношение. И то при положение, че страната по договора и съществените му условия вече са били уточнени и са заложени в индивидуалния ад­министративен акт.

Въпреки посочените доста недвусмислени изисквания в правната уредба на административния договор в АПК, насочващи, че договорът ще се сключва след издаването на индивидуален административен акт, възможно е да се планира приемането на специални закони, по силата на които ще могат да се сключват административни договори и без преди това да е издаден индивидуален административен акт. Засега поне не ни е известно да съществуват такива. Това ще представлява и частично дублиране с правната уредба на споразумението.

Макар и да е изключено действието на нормите на АПК, пред­виждащи уведомяване за откриване и приключване на производството на трети заинтересовани лица (чл. 21, ал. 1 и чл. 61, ал. 1 АПК), такива все пак може да има – в чл. 19в се приема, че административен дого­вор, който засяга права или законни интереси на трето лице, поражда действие за него след писменото му съгласие.

По силата на чл. 19г, в защита на обществения интерес, админи­стративният орган може да предвиди клауза за допускане на предвари­телно изпълнение на договора.

Допуснатото предварително изпълнение може да се обжалва чрез административния орган пред съда в сроковете и по реда на чл. 60 от Кодекса.

В случай, че договорът не съдържа клауза за предварително изпъ­лнение, всяка страна може да поиска от съда такова при условията, при които то може да бъде допуснато от административния орган. Ис­кането се разглежда в закрито заседание, като съдът се произнася не­забавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в седемдневен срок от съобщаването му. В този случай съдът може да изиска съответна гаранция в определен от него размер.

Допуснатото предварително изпълнение може да се обжалва в сроковете и по реда на чл. 60, ал. 1 АПК. Тук изрично са изпуснати "условията", предвидени в чл. 60, ал. 1 АПК. Поради това съдът ще преценява само наличието на защита на обществения интерес, но не и условията по чл. 60, ал. 1 АПК. Възниква важният въпрос: необходи­мо ли е въобще да се урежда възможност за допускане на предвари­телно изпълнение на един административен договор? Административ­ният орган и страната, която го е подписала, по принцип нямат правен интерес да оспорват, с което да спрат това изпълнение. Задълженията на органа и страната би следвало да са обвързани в договора с кон­кретни срокове и изпълнението им не може да се форсира по реда на предварителното изпълнение. По отношение на трети лица пък до­говорът няма сила, ако няма писмено съгласие от тях. Следователно по отношение на третите лица не би следвало да може да се изпъ­лнява (чл. 19в) ако липсва съгласие. Така че в крайна сметка чл. 19г изглежда безсмислен и трудно може да намери реално приложение. Възможно е идеята да е била административен договор да може да се сключва, преди да е изтекъл срокът за обжалване на индивидуалния административен акт за избор на страна по него, както е предвидено в съответните специални закони, но това не личи от използваната в чл. 19г формулировка. А и в този случай въпросът се решава с предвари­телното изпълнение на административния акт, а не на договора.

Налице е и още едно съществено противоречие във връзка с предварителното изпълнение на административния договор. Съгласно чл. 19ж, ал. 2 оспорването на договора не спира изпълнението му. Но нали след като се предвижда възможност да се допуска предварително изпълнение на административния договор, то се предполага, че той по закон няма предварително изпълнение. Придаването на предварител­ното изпълнение е уредено като изключение. А и поначало при допус­нато предварително изпълнение е очевидно, че обжалването не спира изпълнението. Иначе допускането на предварително изпълнение ще изгуби смисъла си. Защо тогава се вкарва обща клауза, че обжалване­то не спира изпълнението? Какво цели този текст? Че при всички слу­чаи договорът става изпълняем при обжалване, или че договорът при всички случаи има предварително изпълнение, или че се има предвид само изключението, когато е допуснато предварително изпълнение? Да видим какво е разрешението при индивидуалните административ­ни актове. Съгласно чл. 166, ал. 1 "оспорването спира изпълнението на административния акт". И при индивидуалните административ­ни актове може да се придава предварително изпълнение. Но разреше­нието при актовете и при договорите е противоположно. Според нас в случая няма друго обяснение, освен че става въпрос за недоглеждане и за лоша правна техника. Когато Кодексът си служи с определени формулировки, би следвало те да се използват по еднакъв начин. При административните договори вероятно законодателят е имал предвид да не се спира при обжалване допуснатото предварително изпълнение – нещо, което е съвършено излишно, както вече посочихме.

Интерес представлява чл. 19д, ал. 1 АПК, според който ако след сключване на договора една от страните не може да го изпълни пора­ди значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възмож­но, или при отказ на другата страна, искащата промените страна може да прекрати договора. Прекратяването ще подлежи на обжалване пред съответния административен съд. Чл. 19д, ал. 1 АПК съдържа възможна за един граждански договор уредба. Това несъмнено е по- бързо действащото разрешение. Но и създаващо относително по- голяма правна несигурност. Все пак при договори с администрацията, касаещи важен обществен интерес, такова разрешение е правилно. За съжаление, поради липса на препращане, това единично правно разрешение засега няма да се приложи към специалните закони, които предвиждат различна правна уредба.

И без да са обявени за административни договори, измене­ния и допълнения на договори с административен орган са уре­дени в редица специални закони.

В цял Раздел IV от Закона за концесиите са уредени условията за изменение и допълнение на концесионния договор. Разликата е, че страните при несъгласие не прекратяват с едностранно волеизявление договора, а страната, поискала изменението, може да предяви иск за изменение или прекратяване на договора. Много по-детайлната прав­на уредба на изменението и допълнението на концесионния договор на практика прави излишна кратката уредба на чл. 19д, ал. 1. А и всяка специална правна уредба на административен договор ще се прилага с приоритет.

В чл. 116 ЗОП са предвидени много по-детайлно разписани осно­вания за изменение на договора.

Подобни, но много по-подробно разписани клаузи ги има и в ре­дица специални закони. Така например съгласно чл. 70, ал. 1 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвести­ционни фондове "финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финан­сова корекция" от административния орган на 9 подробно разписани основания. Отменянето на финансовата помощ означава пълно пре­кратяване на договора. В този специален закон са предвидени и други случаи на прекратяване на договора. Съгласно чл. 39 от същия закон договорите могат да бъдат променяни на подробно разписани осно­вания. Когато искането за промени е направено от административния орган и другата страна не се съгласи, органът може да прекрати до­говора.

В чл. 19д, ал. 2 се предвижда, че административният орган може едностранно с писмено предизвестие да прекрати договора, за да пре­дотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес.

Последната възможност е пример за т. нар. в теорията "извънред­на клауза", типична за административното договаряне, която разкрива надмощното положение на административния орган над насрещната страна в правоотношението.

И в специални закони, които не обявяват договорите за адми­нистративни, са уредени случаите, когато административният орган може да прекрати договора (чл. 118 ЗОП). Тази възможност му при­дава една от характеристиките на административен договор.

Да се даде право на административния орган да прекрати един административен договор въз основа на толкова общо формулирано условие в АПК – "за да предотврати или отстрани тежки по­следици за обществения интерес" – е изключително опасно. Всяко твърде общо понятие има трудно определяеми граници. Може да се тълкува по много различни начини. Поради това такава формулировка създава правна несигурност. Да, както отбелязахме, във френското право възможността на административния орган да прекрати догово­ра в обществен интерес е характеристика на административния дого­вор. Но не като формулирано действащо правило. А като обобщение на множество много по-конкретни и ясни правила в специалните за­кони. При наличието на тази обща норма в АПК и конкретни норми за прекратяване на договора от административния орган в специален закон, ще възниква въпросът дали общата норма има по-голям обхват от всички конкретни основания за прекратяване в специалния закон. АПК се прилага към неуредените в специалните закони случаи. И ако специалният закон изрично не е указал, че неговите условия за пре­кратяване са изчерпателни, общият закон (чл. 19д, ал. 2 АПК) дава възможност за прекратяване, ако се приеме, че са изпълнени неговите условия. Дори да не са изпълнени условията за прекратяване по спе­циалния закон.

Лаконичната правна уредба в чл. 19д АПК се разминава с доста по-детайлната уредба и в други специални закони, които евентуално биха препращали към чл. 19а–19ж АПК: – напр. глава V, раздел IV от Закона за публично-частното партньорство.

Досега тези специални закони препращаха по неуредените въпро­си на сключването, изпълнението, изменението и прекратяването на уредените в тях договори към Търговския закон и ЗЗД (чл. 120 ЗОП, чл. 64, ал. 3 от Закона за концесиите, чл. 67 от Закона за публично- частното партньорство). Ако режимът бъде променен, положението ще се доближи до това при индивидуалните административни ак­тове. В подобни случаи може да се помисли дали понякога не е по- подходящо да се използва правният режим на споразумението вместо на административния договор. Както посочихме в частта относно ад­министративните споразумения, при индивидуалните административ­ни актове има принципна възможност за възобновяване на производ­ството при определени условия (чл. 99 и сл. АПК). В някои специални закони съществува и възможност при изключителни обстоятелства да се прекрати едностранно действието занапред на индивидуален адми­нистративен акт (дори да е облагоприятстващ, като лицензия – вж. напр. глава IV, раздел III от Закона за енергетиката). Не можем да се съгласим безусловно със становището, че административният договор "...съдържа клаузи за развитието, промяната и прекратяването на това правоотношение, каквито при споразумението не могат да съществуват". Това е въпрос на правна уредба в специалните за­кони, която може да се приложи и към споразумението.

Предстои да видим как разпоредбата на чл. 19д АПК ще бъде разтълкувана и развита в съдебната практика. Но според нас условия­та не би следвало да са по-малко строги от тези, при които може да се отмени облагоприятстващ индивидуален административен акт.

Според чл. 19е, административният договор е недействителен при наличие на основанията по чл. 146 АПК: липса на компетентност, не­спазване на установената форма, съществено нарушение на админи­стративнопроизводствени правила, противоречие с материалноправ­ни разпоредби и несъответствие с целта на закона.

Когато недействителността засяга само част от договора, която е несъществена за обществения интерес, договорът произвежда дей­ствие, ако може да се приеме, че би се сключил и без недействителната част.

Не е ясно защо е предпочетено при преценката да се изхожда от основанията за недействителност на индивидуалните административ­ни актове, при положение, че административният договор (за разлика от споразумение по АПК) не замества индивидуалния администрати­вен акт и се родее с него в много по-малка степен. Според нас тук би следвало да намерят изрично приложение на първо място основанията за недействителност на договорите (чл. 26 и сл. ЗЗД). Тази идея е от­стоявана винаги досега и в съответните специални закони, които, както

споменахме, препращат по неуредени въпроси на сключването, изпъ­лнението, изменението и прекратяването на уредените в тях договори към Търговския закон и ЗЗД. Основните спорове във връзка с догово­рите, включително тези, по които страна е административен орган, е по отношение на изпълнението на договора от страна на изпълнителя. А там проблемите са изцяло гражданскоправни. При това положение изглежда спорен и изборът на компетентността по разглеждане на споровете да е винаги на административните съдилища (вж. промени­те в чл. 128 АПК). В зависимост от очаквания характер на споровете във връзка с договорите, би следвало в различните специални закони да се предвиди различна подсъдност – при някои специални закони – от гражданските, а в други – от административните съдилища.

Естествено, и без това да е предвидено изрично в АПК, основани­ята за недействителност по ЗЗД ще са приложими към административ­ния договор, както са приложими и към споразумението.

Изобщо, струва ни се, че при промените в АПК от септември 2016 г. е допуснато сериозно смесване на производството по издаване на индивидуалния административен акт по определяне на страна по бъде­щия договор и самото сключване на последния. Вкл. и правилата от­носно получаване на съгласие или мнение от друг орган, според нас са относими по-скоро към първото производство. А най-проблематичен без съмнение е чл. 19ж, съгласно който административният договор може да се оспори пред съда по реда на глава Х, раздел I АПК.

Целта за въвеждането на уредбата на "административния дого­вор" навярно е била да се изведат някакви общи правила, относими към управлението на средствата от европейските структурни и инве­стиционни фондове, концесиите, обществените поръчки, отдаването под наем и продажбата на държавни и общински имоти, публично- частните партньорства, и др. при които най-често първо се издава индивидуален административен акт за избор на партньор и после, на базата му, се сключва договор. Не е ясно обаче дали всички обекти и дейности по Закона за концесиите, ЗОП и Закона за публично-част­ното партньорство и др. специални закони са еднакво "значими" от гл.т. на обществения интерес. Подобен е редът за създаване на права и по няколко други закона – напр. учредяване на сервитути по Закона за горите, отдаване под наем по Закона за държавната собственост и др., където ни се струва, че по-рядко общественият интерес може да се класифицира като достатъчно "значим".

Това е илюстрация само на някои от проблемите, които новата уредба поражда. При съществуващата цялостна правна регламента­ция разпоредбите на АПК за административния договор практически почти няма към какво да се прилагат. Но предстои да се види как спе­циалните закони ще се развият по отношение на административния договор. И дали разпоредбите на АПК за административния договор ще заработят на практика.

 



[1] Заповед се издава, когато бенефициентът е в същата административна структура.

[2] Administrative Law of the EU, Its Member States and the United States – A Comparative Analysis, Авторски колектив, Частта за немското право е написана от Meinhard Schroder, изд. Intersentia, 2002, p.114-116.

[3] Verwaltungsverfahrensgesetz

[4] Хрусанов, Д., Административноправният договор в Административното право на Ре­публика Германия, Съвременно право, бр. 4/2002, с. 64.

[5] Пак там, с.70

[6] Günter Püttner, Wider den öffentlich – rechtlichen Vertrag zwischen Staat und Bürger, DVBI, 1982, 122.

[7] Droit Administratif, 1904. Въпросът е съществено развит във втория том на трилогията му Principes generaux de droit administratif – La notion de service public.

[8] Alan W. Mewett, The Theory of Government Contracts, McGill Law Journal,Vol. 5 p.225.

[9] Administrative Law of the EU, Its Member States and the United States – A Comparative Analysis, Авторски колектив, Частта да френското право е написана от Jean-Bernard Auby, изд. Intersentia, 2002, p. 69–70.

[10] French Administrative Law, Neville Brown and John Bell, Oxford, Fifth Edition, p. 202.

[11] Liana-Teodora Pascariu, The Distinction of the Administrative Contract from Other Tipes of Contracts, The Annals of The "Ştefan cel Mare" University of Suceava. Vol. 10, 2010, р. 408–409.

[12] Систематичен коментар, АПК, А. Еленков, А. Ангелов, А. Дюлгеров, А. Дишева, Л. Панов, М. Казанджиева, С. Янкулова, Т. Николова, Ю. Ковачева, ИК "Труд и Право", 2013 г., с. 214.

[13] Бучкова, П. Административният договор, 2012, с. 99.

[14] Вж. и П. Бучкова, цит. съч., с. 99.

 

Коментари от FACEBOOK
Коментари от правен свят
   Започни с:  Първите  |  Последните  
10
БАБА МЕЦА
|
нерегистриран
27 октомври 2016, 06:34
1
0
Защо е так питайте кандидат президента- ката и "блестяща " юристка Баба Цецка с РАБФАК и диплома 4,66. Именно тя закри правния съвет в Парламента на два пъти.
9
Обществен дебат и ново изменение в АПК
|
нерегистриран
25 октомври 2016, 00:17
3
0
Статията следва да стартира обществен дебат, главно в юридическата общност и като критика на закона да доведе до също толкова бърза законодателна инициатива, с която да се "коригира" обсъденото със статията недоразумение "административен договор". Уредбата в момента е просто нескопосана. Преписан е германският административен закон, но не е в частта, с която се дава определение на админ. договор. Защото това определение едно към едно е реципирано в чл. 20 за споразумението. И понеже вече легалната дефиниция е използван за института споразумение, който междуврочем е класическият административен договор по германския модел (може да има и матер.пр. и процес.пр.последици), се лепва едно нескопосано определение, което само поради прекомерно обтегаемото и изведеното от практиката на френските съдилища определение може да сравним с админ.договор по френския модел. Разумна идея да се уреди института по-детайлно, лоша реализация, пълна липса на обществен дебат, и те така пореден калпав закон, изплют от правната комисия на парламента. Поправка, поправка!
8
Тодор Ташев
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 13:29
3
-3
Уредбата макар и неясна и малко непълна е добро начало . Дали административният договор завършва административно производство . Да но описаният адм. акт ако съществува е на практика необжалваем защото не е достъпен до страната . В повечето програми не е предвидено представяне на мотивирана корекция или най- страшното е одобрен , но висящ и чакащ финансиране . Договорът финализира производството с неговото подписване се удостоверява завършеност на производство и гаранция за наличност на средствата , които ще се отпускат. Доколкото предходните актове или са необжалваеми или липсва правен интерес от тяхното обжалване договорът е за пръв път волеизявление , с което се търси съгласието на бенефициента . Липсата на съгласие , прекратява производството . Дали може да се оспори самият договор , не при неговото възникване следва да се търси възможност за търсене на гаранция за неговото изпълнение в частта му корекция на стойността . При договорът не се цели и търси изначална страна по спор , защото спор няма , тук се търси възможност за гаранция за изпълнение на договорът както от страна на държавата , така и от страна на бенефициента .
Не мога да се съглася с автора , той разглежда договорът , като самостоятелен акт от които произтича право на защита , а според мен тук НС са имали предвид не достатъчно прецизно да намерят път към възможността за защита на страните по договорът , при неговото приключване и окончателно разплащане . Хипотеза която от 2 години е системно противоречие в практиката на съдилищата .
Все пак ще обърна внимание и освен на практическата насоченост и към теоритичната такава .
7
Адвокат по адм. право
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 12:17
4
-1
Изменението в АПК се оцени вече като противоречиво и несъвършено от хората в гилдията. Няма лошо в това да се уреди административния договор, но не по този бърз, немотивиран и несъгласуван с юридическата гилдия начин. Не се бях замислял за всички несъвършенства, но професорите посочват толкова много! Като практикуващ адвокат бих посочил като най-злополучно законодателното разрешение по недомислената каскадна възможност за обжалване - веднъж акта в процедурата по избор, втори път самия админ.д-р. Това не е в интерес на клиента, който би се отказал от реализиране на инвестиционните си намерения, ако те минават през дългогодишни съдебни дела, при това при несигурен резултат. А какво се случва ако при смяна на полит.ситуация (а не икономическата) се използва своеобразната и прекомерно разширена властническа стопанска непоносимост като инструмент за смяна на инвеститори, концесионери, изпълнители на обществени поръчки. При нестабилната и констатирано деградирала полит.класа тази законодателна инициатива изглежда като опасен инструмент в ръцета на властта!
6
Да бяха поканили няколко читави административни съдии.
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 12:10
5
-3
Даже вобще не е било нужно да канят професори . Да бяха поканили няколко разбиращи административни съдии, за да ги открехнат каква каша забъркват. Казал им някой бюрократ от ЕК да има административни договори - и хайде на юрош да се изпълнява мбез са се мисли. Браво на Административно правосъдие, че са публикували материала.
5
Да се законотворец не е лесно
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 11:56
8
-1
А защо тази статия излиза пост фактум влизането в сила на закона? Защо правната комисия не се е допитала до катедрите по публичноправни науки в СУ и в ПУ, именно там преподават уважаемите професори. Върховните съдилища, когато пишат едно тълкувателно решения канят всички катедри на уважаваните правни факултети, а многоуважаемият законодател защо се лишава от подобна безценна помощ? Може би ако се бяха допитали, тези несъвършенства в нормативната уредба щяха да бъдат избегнати чрез по-елегантна законодателна инициатива при изпипана редакция от правна страна.
4
Student
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 11:51
2
-1
Интересна и на високо ниво статия. Откъде можем да се снабдим със Административно правосъдие, за да я прочетем в цялост?
3
Юрист
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 11:45
5
-1
Задълбочена четиво. Тук главното е че българският законотворец в стремеж да въведе фигурата на админ.договор е смесил двете основни доктрини - френската и немската. Критиката на закона е не само от теоретична страна, тя е убийствена и разголва неефективността и несъвершенствата на новата уредба. Дори ми се струва, че тази уредба е толкова куца, че няма да произведе противоречива практика, а направо ще парализира нововъдения институт. Просто законът в частта на чл. 19 а, б, в, г и т.н. е уви, нефоразумение. Моля комисиите разни в НС да си създадат помощен орган и да се допитват от време на време до академиците и университети, барем малко ги вразумят. Евала, на професорите!
2
Процедура и две обжалвания на адм. акт и след това още една процедура и 2 обжалвания на договор?
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 10:30
7
-1
Нали контрагентът по договора вече е участвал в процедурата по издаването на акта, при която се избира с кой да се сключи договора. Нали е имало евентуално две обжалвания. Безсмислено е след това отново да има почти същата процедура като при издаването на акта за сключване на адм. договор. И след това още 2 инстанции за обжалването на договора. Във Франция имат процедура по издаването на акта и съответните обжалвания. След това без процедура се сключва адм. договор и сключването не подлежи на обжалване. Само редът за прекратяване на договора е друг. В Германия има процедура по сключване на договора и процедура по обжалване на сключения договор. Да ама в Германия публичният договор замества издаването на акта, т.е. изпълнява функциите на споразумението по АПК. Що за безумие?
1
Поредният случай на законодателна немощ.
|
нерегистриран
24 октомври 2016, 08:57
15
-2
Преписвали от немския закон. Ама не забелязали, че там под публични договори разбират споразумението по българския АПК. Ама те си мислели, че е нещо друго. Крайно време е незанимаващите се с право и неразбиращи го депутати от правната комисия, учили някога право, да се обръщат към специалисти, за да не направят поредната законодателна изцепка. Станаха им много изцепките и са срам за юридическата общност.
ТВОЯТ КОМЕНТАР
Име
Коментар
Снимка 1
Снимка 2
Снимка 3
Снимка 4
Снимка 5
Снимка 6
Въведете буквите и цифрите от кода в дясно