Върховният съдия Галина Тонева:
Националните разследващи органи ще са основният двигател на Европейската прокуратура
Добре би било да се помисли и за създаването на Европейски наказателен съд, казва авторът на "Европейската прокуратура и българското наказателно и наказателнопроцесуално право"
Националните разследващи органи ще са основният двигател на Европейската прокуратура

Съдия Галина Тонева, снимка: epicenter.bg

Във вторник в Националния институт на правосъдието ще бъде представена новата книга на съдията от Върховния касационен съд Галина Тонева "Европейската прокуратура и българското наказателно и наказателнопроцесуално право". По този повод "Правен свят" разговаря със съдия Тонева.

Госпожо Тонева, предстоящото председателство на България на Съвета на Европейския съюз съвпада със създаването на изцяло нова институция в Европейския съюз (ЕС) – Европейската прокуратура (ЕПр). Как ще функционира и какви правомощия ще има тази институция?

Преди всичко искам да кажа, че това е един добър шанс за българската държава – именно по време на председателството на Европейския съюз да се стартира реализирането на една доста стара мечта на юристите паналисти в Европа – създаването на наднационална правораздавателна институция в сферата на наказателното правораздаване, която е и първата за Европа. Как точно ще функционира тя, е малко рано да кажем. На този етап са приети два основни европейски документа, чрез които се регламентират структурата, функционирането и компетентността на европейската прокуратура и се определя нейната материално-правна компетентност – т.е., престъпленията, за преследване на които тя ще отговаря. Тези два документа бяха приети сравнително скоро – директивата на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза по наказателноправен ред, е обнародвана в Официалния вестник на ЕС на 28 юли 2017 г. и по правилата, които тя визира, влезе в сила на 17 август 2017 г. За разлика от нея, Регламентът за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура, имащ характер на устройствен и процесуален закон, все още не е в сила, доколкото е публикуван едва преди няколко дни. Съгласно визираните в него разпоредби, той ще влезе в сила на 20 ноември 2017 г. Независимо от краткото време от обнародването на регламента, обаче, може да се констатира сериозното различие между първоначално  обсъжданите идеи за начина на структуриране, компетентност и правомощия на Европейската прокуратура и окончателния вариант, който бе приет - на този етап при условията на засилено сътрудничество между 20 държави членки.

В какво се изразяват тези различия?

Различията са съществени от гледна точка на структурата на Европейската прокуратура и на нейното функциониране. В проекта за регламент беше предвидено да има две нива – централно европейско ниво и децентрализирано, включващо европейски делегирани прокурори на национално ниво, която структура беше доста по-опростена. На централно ниво се предвиждаше да има един европейски главен прокурор със значително по-големи правомощия и негови заместници. За разлика от тази идея, окончателно приетият регламент залага много повече на колективното начало. В него се предвижда европейската прокуратура да функционира чрез колегиум и постоянни камари, като всяка от тези структури има своите правомощия. Те значително ограничават компетентността на главния прокурор. 

Разпределението на компетентността между националните правораздавателни органи и европейската прокуратура е уредено сравнително подробно в регламента. На този етап ЕПр ще бъде компетентна да разследва престъпления, които засягат финансовите интереси на ЕС. Независимо от това, самото реализиране на идеята за създаване на тази институция е голям пробив, тъй като като виждаме не всички държави членки са убедени в необходимостта да отстъпят частично своята компетентност в сферата на наказателното правосъдие.

Нейното създаване означава ли, че държавите, които участват в нея, ще се откажат от собствените си разследващи органи? 

Приетата структура на ЕПр не предвижда създаването на неин собствен разследващ апарат, поради което нито една държава членка няма да се откаже от собствените си разследващи органи. В действителност, националните разследващи органи ще са основният двигател при разследванията на престъпления от компетентност на ЕПр, като за разлика от националните разследвания, ще бъдат ръководени от европейски делегиран прокурор. 

Европейските делегирани прокурори, които съставляват децентрализираното ниво на ЕПр, са тези, които ще функционират на национално ниво и ще са на двойно подчинение – от една страна, съгласно структурата на националната правна система, а от друга – ще бъдат назначавани от колегиума на европейската прокуратура като гаранция за тяхната независимост, а при осъществяване на дейността си по разследванията, ще бъдат ръководени от постоянните камари. 

България е сред най-силните привърженици на създаването на европейската прокуратура. Как ще работят в нея нашите обвинители? Ще разследват ли престъпления в други държави или само у нас?

Принципно, те ще бъдат компетентни да разследват на национална територия. Когато обаче е налице хипотеза на престъпление, извършено на територията на повече от една държава членка, съществува възможност за формиране на съвместни екипи за разследване между делегираните прокурори от въвлечените държави членки. Има предвиден механизъм за прехвърляне на компетентност, ако националните органи не могат да се справят и престъплението обхваща повече от една държава. Всичко това, обаче, ще подлежи на одобряване от постоянните камари на европейската прокуратура. Предвижда се тези постоянни камари да са тричленни, като в тях ще се включват или самият европейски главен прокурор, или негов заместник и задължително европейски прокурор от държавата членка, на чиято територия се разследва престъплението. 

Европейските прокурори са другата част от структурата на европейско ниво. Те ще бъдат по един от всяка държава членка, която участва във функционирането на прокуратурата и всеки от тях ще изпълнява функциите на канал за връзка между самата европейска прокуратура и европейските делегирани прокурори в съответната държава членка. Наред с това е предвидена и възможност европейският прокурор, излъчен от държавата членка, на чиято територия се води разследването, да поеме лично това разследване, което е добър механизъм за преодоляване на евентуални проблеми, предизвикани от националните власти. Това е така, защото той се назначава от Съвета на ЕС, а не от националните власти, поради което независимостта му е на много по-високо ниво, отколкото на европейския делегиран прокурор. 

Съгласно приетия регламент, функционирането на европейската прокуратура се очертава като доста сложно, тъй като - от една страна, има колегиум, който одобрява политиките, взема решения на по-глобално ниво. В същото време постоянните камари са тези, които вземат решения по конкретно разпределените им дела. Детайлите относно конкретната уредба на функциите и правомощията на отделните структури в ЕПр ще бъдат уредени в процедурен правилник, който следва да бъде приет от колегиума на европейската прокуратура. Как точно това ще се случи - предстои да видим, като имаме предвид, че самата прокуратура все още не е учредена. Нещо повече, според приетия регламент, който предстои да влезе в сила на 20 ноември т.г., най-ранният момент, в който ще стартира тази институция, е след три години – т.е., най-рано на 20 ноември 2020 г. Трябва да се изработят вътрешни правила, да стартират процедури по избори, така че всичко още е твърде далеч.

Защо само 20 държави членки на Европейския съюз ще се включат в европейската прокуратура? Това означава ли, че именно тези държави страдат от слабости по отношение на обвинението и разследващите си органи, а останалите не?

Не бих ги разделила така. Справката за това кои са държавите, които няма да участват в тази инициатива (Дания, Ирландия, Малта, Нидерландия, Полша, Унгария, Швеция) показва, че има различни държави – и такива, които имат по-малко проблеми с тази престъпност, и други, които са на нашето ниво. По-скоро решението за присъединяване към тази форма на сътрудничество е въпрос на национална политика – доколко една държава е склонна да отстъпи част от суверенитета си и в сферата на наказателното правораздаване, което обичайно е свързано със сериозна съпротива. Видно е в световен мащаб, че са много трудни процесите, в които държавите се съгласяват да предоставят такава компетентност на наднационална институция. 

У нас има ли законодателни условия, които да позволят функционирането на такава институция?

Мисля, че българската държава не би се затруднила съществено, напротив. Факт е, че България е една от инициаторките на тази идея и доста активно я подкрепя още от първия момент, в който е започнала дискусията.

Какви още законодателни промени трябва да се направят у нас, за да стиковаме условията с тези в останалите държави членки, които ще се включат в европейската прокуратура?

Промени ще трябва да бъдат направени. Аз съм се постарала в моята книга на тази тема, която вече е публикувана, да предложа промени de lege ferenda в различните направления.

Такива ще трябва да има в Наказателния кодекс (НК), задължително. Те се предопределят от задължението ни да транспонираме директивата, която урежда материалната компетентност на европейската прокуратура. Тя е със заглавие "Директива, относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на съюза по наказателноправен ред". В нея са дефинирани престъпленията, които ще бъдат от компетентност на европейската прокуратура. Промените, които ще бъдат направени, са в пряка зависимост от това как точно ще се транспонира директивата, но за това имаме време до 2019 г.

Моите предложения са свързани най-вече със структуриране на самостоятелен раздел в НК, който ми се струва, че е удачно да бъде озаглавен "Престъпления срещу финансовата система на Република България и Европейския съюз". Казвам това, защото към настоящия момент един от сериозните проблеми, който съществува при разследването на този вид престъпления, е разграничаването на техния предмет, част от който, в преобладаващия брой случаи, чрез национално съфинансиране идва от българския бюджет и тази част остава незащитена. В сега действащите състави на престъпления са защитени само средствата, постъпили от Европейския съюз. Това е единият от проблемите. Има и други затруднения, от гледна точка на отделни елементи от съществуващите състави на престъпления, препятстващи процеса на тяхното установяване и доказване. Те биха могли да бъдат отстранени именно чрез процеса на транспониране на европейската директива.

Ще се наложат изменения и в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК), където ще трябва да бъдат изрично регламентирани правомощията, които ще може да упражнява на българска територия европейската прокуратура, начинът, по който ще се осъществява международното сътрудничество с останалите държави членки, неучастващи в инициативата за ЕПр, както и с трети страни. Особено важни са въпросите, свързани с признаването на доказателства, събрани в друга държава членка в рамките на същото дело, дотолкова, доколкото съдебното производство по делата от компетентност на европейската прокуратура ще се осъществява от националните съдилища и то по правилата на тяхното национално законодателство. За да няма съществени противоречия с чуждото право, по което са събирани доказателства в хода на досъдебното производство, трябва основанията за тяхното приемане да бъдат регламентирани в НПК. 

Разбира се, ще се наложат и изменения в Закона за съдебната власт (ЗСВ), с оглед механизма на номиниране на европейски прокурор, предложенията, които ще се правят за назначаване на европейските делегирани прокурори, сътрудничеството им с националните власти и др. Предстои доста отговорна работа и на законотворците. Може би в законите за МВР и за ДАНС също биха могли да се въведат правила за реализиране механизма на съвместните екипи за разследване. Практиката е тази, която най-добре ще покаже какво още би било необходимо. 

Колкото до бъдещето на европейското наказателно правосъдие, считам, че би било добре да се помисли и за създаването на Европейски наказателен съд, ако искаме успешно да се  преборим с тази престъпност. Към настоящия момент националният съд е този, който следва да разгледа и реши дело за престъпление, извършено, например, в България, разследвано от европейската прокуратура, но с настъпили значителни вреди в Хърватия, а извършителите пребивават постоянно в Германия или другаде.

При такова съвместно престъпление как ще се решава в кой съд ще се гледа делото?

По принцип в предложението за регламент имаше заложени едни правила. В него беше предвидено, че европейският прокурор е този, който преценява в съда на коя замесена държава членка да бъде внесено делото. В приетия регламент това правомощие е отнето от европейския главен прокурор и възложено на постоянните камари. Заложени са някои критерии за определяне на компетентния съд като: мястото на извършване на деянието; държавата, в която е настъпила най-голяма щета; местопребиваването на извършителите с оглед процесуална икономия. В крайна сметка, основното предложение трябва да дадат европейските делегирани прокурори. Относно предложението, в проекта за регламент имаше притеснения за това, че компетентността на европейския главен прокурор да определи националния съд, в който да бъде внесено делото, може да доведе до субективна избирателност от гледна точка на това къде е по-тежко наказанието или къде е по-леко, както и от гледна точка на някакви други интереси.

Избраните български обвинители за европейски делегирани прокурори ще работят ли по дела на национално ниво?

Европейските делегирани прокурори остават част от националната система, така че те могат да работят и в националната прокуратура. В тази връзка, приетият регламент има един минус в сравнение с предложението за такъв – предвидена е възможност националните власти да отстраняват европейските делегирани прокурори в случаи, когато основанието не е свързано с дейността им в европейската прокуратура. Но как точно ще бъдат разграничени хипотезите е трудно да се каже от сега. В предложението за регламент беше изрично записано, че те не могат да бъдат отстранявани без съгласието на европейския главен прокурор. Сега такова ограничение съществува по отношение на дейността им, свързана с европейската прокуратура, но не и с тази на национално ниво – т.е., ако имат пропуски по делата си в европейската прокуратура, няма да могат да бъдат отстранявани без съгласието на колегиума, но ако бъдат констатирани пропуски в работата им на национално ниво, ще могат да бъдат отстранени без такова съгласие. 

Българските прокурори, които ще се включат в европейската прокуратура, вероятно ще получават допълнително заплащане?

Още не е ясно какъв точно ще е статутът им. Преди време сме коментирали с колеги от другите държави членки за това, че двойната подчиненост – на европейско ниво и на национално ниво, би било проблем. Но е логично европейските делегирани прокурори да получават по-високи възнаграждения, тъй като ще работят по по-сложна материя, по по-сложни правила и в крайна сметка - паралелно в две правни системи: национална и европейска. Колкото до европейските прокурори, те със сигурност ще получават по-високи възнаграждения като служители на институция на ЕС. 

Това няма ли да доведе до вътрешни борби между кандидатите за европейски прокурори от всяка държава?

Ще има регламент - минимум три кандидатури следва да бъдат излъчвани от всяка държава членка. Затова считам, че в ЗСВ трябва да има регламент кой да номинира и по какви правила. Тези трима души ще бъдат изслушвани и одобрявани от комитет, след което ще бъдат назначавани от Съвета на ЕС. Процедурата е сложна и със сигурност ще има проблеми за изглаждане.

Тъй като ние все още не сме част от Шенген, това ще възпрепятства ли участието ни в европейската прокуратура? Членството ни в Шенгенското пространство е важно от гледна точка на сигурността, твърдят от Европейската комисия.

Не мисля, че двата въпроса са обвързани. Участието в Шенгенското споразумение е вид форма на засилено сътрудничество. В тази връзка, участието на България в европейската прокуратура показва, че сме с една "скорост напред" пред останалите държави, които няма да вземат участие в тази инициатива. Това е и възможност да се види как това сътрудничество на отделни държави в рамките на Съюза по механизма на засилено сътрудничество може да бъде стимул за развитие на тези държави в определена насока, която те считат за необходимо да подкрепят.

Ние от кои страни сме в ЕС – тези "на бърза скорост" или тези "на бавна скорост" и защо?

Мисля, че се движим в синхрон с всички останали държави в оптималната скорост, като тъкмо идеята ни да подкрепим и да участваме в европейската прокуратура показва, че няма държави на "бърза" и на "бавна скорост". Има държави с интерес в определени политики и други в други политики, които намират за приоритетни за себе си.

Галина Тонева е доктор по наказателно право. Преподавала е в Академията на МВР и Националния институт на правосъдието по наказателно, наказателнопроцесуално право и международно сътрудничество в областта на наказателното правораздаване. Развитието на кариерата ѝ в органите на съдебната власт минава последователно през всички нива: заместник-районен прокурор в Пета РП – гр. София (1990 – 1992 г.), районен съдия в Софийски районен съд (1992 – 1995 г.), съдия в Софийски градски съд (1995 – 1998 г.), съдия в Софийски апелативен съд (1998 – 2009 г.), като в периода 2007 – 2009 г. е заместник-председател на САС и ръководител на наказателното отделение. От 2009 – 2013 г. е заместник на главния прокурор. Към момента е съдия във Върховния касационен съд. Била е член на редица международни структури, сред които Консултативната комисия към ЕК по въпросите на наказателната политика на ЕС, пряко ангажирана с процеса на създаване на Европейската прокуратура. Автор е на публикации в специализирани издания в областта на правото, включително свързани със създаването и функционирането на Европейската прокуратура.

Коментари от FACEBOOK
Коментари от правен свят
   Започни с:  Първите  |  Последните  
1
|
нерегистриран
14 ноември 2017, 14:00
5
-3
Що чини Тонева в съда, като си я тегли към прокуратурата?! Ама да се насади на меко...
2
Дереджето
|
нерегистриран
15 ноември 2017, 12:51
2
-2
Докато в България правораздават съдии със съзнаание на прокурори, правосъдието ни ще бъде на това дередже.
ТВОЯТ КОМЕНТАР
Име
Коментар
Снимка 1
Снимка 2
Снимка 3
Снимка 4
Снимка 5
Снимка 6
Въведете буквите и цифрите от кода в дясно