Платена публикация
По повод законодателното регулиране на новите конституционни правомощия на Инспектората към ВСС
 
12 май 2016, 00:01 | проф. д-р Пенчо Пенев | Видяна: 797
 
 

Последните конституционни промени засегнаха съществено двата носещи стълба в ръководството на съдебната власт, предвиждайки разделянето на ВСС на две колегии и формулирането на нови правомощия на Инспектората към ВСС. Конституционните промени бяха отдавна необходими. Изключително важно е сега как ще бъде развита материята законодателно. В ЗСВ трябва да се дефинират основните хипотези на новите правомощия, процедурата по осъществяването им, последиците от тях, трябва да се предвидят мерки за оптимална организация в работата на Инспектората.

Повод за настоящата статия е последната редакция на проекта за промени в ЗСВ, предложен от Министерство на правосъдието и с нея ще се опитам да дам своя принос в общественото обсъждане. Правя го и за да се опитам да дам сигнал за три големи опасности, които трябва да се предотвратят. Първата е да се възложат на Инспектората функции, които ще му бъдат конституционно чужди, с които той би се превърнал от контролноустановителен орган в орган с решаващи включително и административнонаказващи функции. Втората опасност е да му се вменят правомощия по проверки, които ще бъдат в нарушение на съществуващото процесуално законодателство и ще създадат много повече проблеми, отколкото да решат такива. Третата опасност е да не се уцели мярата при дефинирането на новите правомощия по т. н. проверки за "почтеност" и Инспекторатът да бъде затрупан с огромна работа, част от която не по неговото основно предназначение. Ще изложа тезите си конспективно.

  1) Относно проверките на Инспектората за качеството на работата на магистратите. Това правомощие е предвидено в Стратегията за съдебна реформа. Правилно е при проверките, които извършва инспекторът, той да дава сведения и за качеството на работата на проверявания съдия, прокурор или следовател. Това е възможно от конституционна гледна точка само, когато преценката е по приключили дела и преписки с влязъл в сила акт. Тъкмо качеството, а именно преобладаващо потвърдени от висшата инстанция актове, трябва да бъде основен показател за оценка в кариерното израстване. Не ми се струва приемливо обаче приетото в проекта на ЗИДЗСВ положение съдебният инспектор да може да прави преценки за "противоречиво прилагане по сходни дела". Самата оценка за прилика, за "сходност" на дела е професионална преценка по същество и не е дадена на Инспектората като конституционна възможност. Второ, инспекторът не би трябвало да може да оценява и мотивите към съдебния акт, което също е предвидено в проекта на ЗИДЗСВ. Това е територия на свободното съдийско убеждение. Единственото изключение, което според мен може да се предвиди е, когато инспекторът констатира очевидни, груби и професионално недопустими грешки в мотивите на акта, например, когато има объркване на имена, когато са разменени мотиви от различни дела, когато е приложен изгубил сила нормативен акт и др. такива одиозни случаи. Други преценки на акта извън съображенията и оценките на по-висшите съдебни инстанции, инспекторът не би трябвало да може да прави.

  2) Относно проверките за пълнота и истинност на имуществените декларации. Проблематично е на Инспектората да се възлага проверка за истинност на имуществените декларации на съдии, прокурори и следователи. Инспекторатът може да следи за редовно подаване на декларацията и съответствието й с оповестените обстоятелства пред съответните други държавни органите – НАП, АВп. и др. Инспекторатът не може да прави проверка за истинност, защото по Конституция той е контролноустановителен, а не разследващ орган. При съмнения или сигнал за различно фактическо положение от това, съдържащо се в декларацията, Инспекторатът трябва да изпрати този сигнал на компетентните разследващи органи, които разполагат както с кадрови ресурс, така и със законови възможности да провеждат компетентно разследване. Инспекторатът не разполага и по Конституция не му е дадено да разполага с оперативно-издирвателни служби.

  3) Относно дейността на главния инспектор като административнонаказващ орган. В проекта се предвижда в редица случаи, свързани с констатации за пропуски и нарушения във връзка с деклариране на имущество, главният инспектор да осъществява функции на административнонаказващ орган, който издава наказателни постановления и налага глоби. Не се спирам на конкретните хипотези, защото считам, че по принцип това е абсолютно недопустимо. Самата мисъл чрез актове на главния инспектор да се осъществява административна отговорност по отношение на съдии, прокурори и следователи, независимо от хипотезите, е напълно еретична от гледна точка на замисъла и предназначението на Инспектората като конституционноустановен орган на съдебната власт. Такава възможност влиза в противоречие с конституционното изискване Инспекторатът да не бъде по никакъв повод администриращ орган по отношение на магистратите и да няма каквито и да било властнически правомощия спрямо тях. Той може да проверява и да установява, не да наказва. Възможността, макар и  не по повод осъществяване на правораздавателната функция, главният инспектор да издава наказателни постановления и да налага глоба, поставя съдиите, прокурорите и следователите в зависимост. Такава възможност създава нов тип отношения, които не могат да не дадат отражение и тогава, когато Инспекторатът осъществява основната си функция при извършване на проверките по чл. 132, ал. 6 от Конституцията. Подобна уредба е основателно застрашена да бъде обявена за противоконституционна от КС на РБ.

  4) Относно компетентността на Инспектората да извършва проверки за почтеност на съдии, прокурори и следователи. Конституцията предвижда проверки за конфликт на интереси, за установяване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт, както и такива, свързани с независимостта на съдебната власт. Това са три групи основания за проверки, които законът трябва ясно да дефинира и отграничи. Дебело трябва да се подчертае в тази връзка, че почтеността е признак, качество, което е вътрешно присъщо на всички тези три групи основания, но само по себе си не е самостоятелно юридическо основание за извършване на проверки. Почтен е магистрат, който не допуска конфликт на интереси, почтен е магистрат, който не накърнява престижа на съдебната власт, почтен е магистрат, който не допуска накърняване на независимостта й. Почтеността е универсално морално качество, което намира проекция във всяка група от трите конституционни основания. Да се дефинира в закона почтеността като юридическо основание е не само ненужно, но е невъзможно. Ето защо намирам за оскъдна и неработеща дефиницията в § 180 от ДР към ЗИДЗСВ, че проверката за почтеност е "проверка, която има за цел да установи, дали лицето приема материални или нематериални облаги извън рамките на закона". Това определение дефинира само един частен случай, свързан с качеството почтеност, който на практика е частен случай на групата хипотези за конфликт на интереси. По тези съображения дефинирането на самостоятелна проверка за почтеност трябва да отпадне. Тя е органично  свързана с останалите три вида проверки, предвидени в Конституцията. Те трябва да бъдат дефинирани и това е достатъчно.

  5) Относно проверките за конфликт на интереси. Няма да се спирам на прецизността на формулировките, които определят конкретните хипотези. По-важно е да обърна внимание върху това, че според мен проектозаконът не определя отликите между института на отвода, уреден в процесуалното законодателство и установяването на конфликт на интереси при решаването на съдебните дела. Не става ясно допустима ли ще е проверката за конфликт на интереси по висящи дела. А по приключили дела?

Ако законът допуска проверка за конфликт на интереси по висящи дела, това очевидно ще изисква спиране хода на делото докато трае проверката, т. е. в този смисъл трябва да има промяна в процесуалното законодателство. Отбелязвам, че такова основание за спиране на дело няма в световната практика. На второ място, ако е допустима такава проверка по висящи дела и тя завърши с положителен резултат, очевидно трябва да се предвиди някакво ново основание в НПК, ГПК и др. за принудителен отвод, което е също непознато в световната практика. Би се стигнало до намеса в процеса на чужд орган, биха се създали възможности за препятстване на процеса.  Отделно от това, извършването на проверка по висящи дела би създало възможност за упражняване на натиск – съдии, прокурори и следователи сами ще се отвеждат поради "обществено настроение и недоверие", тъй като една проверка трудно може да бъде скрита.

Считам, че и проверки от Инспектората за конфликт на интереси по свършени дела не трябва да се допускат, освен случаите, когато по пътя на инстанционния контрол е установено, че е било налице основание за отвод, но такъв не е направен. Ако проверката на Инспектората за конфликт на интереси по свършени дела е допустима без ограничения, ще възникнат неразрешими проблеми, свързани със силата на пресъдено нещо, стабилността на съдебните актове и доверието в правосъдието. Ако има основание за такава проверка и тя е свързана с престъпление по служба или срещу правосъдието, единствено компетентен да я извърши е не Инспекторатът, а прокуратурата.

В обсега на проверките, които може да прави Инспекторатът за конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, са възможни следните групи хипотези: при образуване и разпределение на делата и преписките; при кадровото израстване във връзка с участие на магистрати като членове на атестационни комисии и на административни ръководители, участващи в този процес; при общото администриране на дейността на съда, прокуратурата и следствието. В ЗИДЗСВ ясно трябва да се каже, че проверки на Инспектората за конфликт на интереси по висящи и свършени дела са недопустими.

  6) Относно проверките за накърняване престижа на съдебната власт. Не удовлетворява определението в проекта, че "проверка за установяването на действия, които накърняват престижа на съдебната власт е проверка, която има за цел да установи, дали поведението на лицето е в разрез с утвърденото в обществото разбиране за благоприличие и дали действията му компрометират честта на съдията, прокурора и следователя в професията и обществото". Формулировката е твърде обща и в нея се съдържат още три трудно определими понятия. По-добре е струва ми е, ако критерият се конкретизира според настъпил негативен резултат от действия на магистрата. Например да се каже, че накърняване престижа на съдебната власт ще има, когато поведението уронва публичния образ на съдията, прокурора и следователя, когато уронва публичния образ на съдебната власт и когато с поведението си накърнява доверието на гражданите и обществото в съдебната власт. Това са много по-ясни по своето съдържание посегателства, които "уронват престижа".

  7) Относно проверките за нарушаване изискването за независимост. Не удовлетворява и определението в проекта, че проверка за независимост на съдия, прокурор или следовател е "проверка, която има за цел да установи, дали при изпълнение на служебните си задължения лицето се поддава на натиск, заплахи, стимули, преки или косвени влияния от представители на която и да е друга власт – публична или частна, вътрешна или външна за съдебната система". За да се осъществи такава проверка, Инспекторатът очевидно трябва да разполага с огромен разследващ апарат и да може да използва специални разузнавателни средства. Нужно е семпло, но работещо определение, имащо предвид твърдения за конкретно извършено нарушение - например да се каже, че предмет на проверката за нарушаване на независимостта на магистрат е установяване на посегателство върху независимостта като конституционно изискване към функционирането на съдебната власт при образуването, разпределението на делата и преписките. Да се каже също така, че Инспекторатът не извършва проверка за нарушаване на независимостта, когато това се отнася до непосредствено решаване на делата. Такава проверка може да прави само прокуратурата по реда на НПК. Това е така, защото във всички случаи на нарушаване на независимостта при решаването на делата има или престъпление по служба, или престъпление срещу правосъдието. Инспекторатът не е орган на предварителното производство и когато пред него се подаде сигнал за нарушаване на независимостта при решаване на делото, той е длъжен да го изпрати на прокуратурата.

  8) Твърде съмнително от гледна точка на конституционосъобразност е поощряването на анонимността в сферата на сигналната дейност по отношение на новите правомощия на Инспектората. Макар че е много спорно, анонимността може да бъде приета донякъде при осъществяване на сигнална дейност срещу административни органи и институции. Преодолява се някакъв страх от репресия. Съдебната власт сама по себе си не разполага със самостоятелен властови ресурс от изпълнително-разпоредителен характер. Тя не е държавна администрация, не подлежи по дефиниция и на партийно или политическо въздействие и намеса. За какво е нужна анонимност? При условията на спорни съдебни производства, при които противопоставянето е много лично и много болезнено, анонимността може да поощри лавина от всякакви сигнали, включително и режисирани. А това може да погълне колосална енергия за извършване на проверки и да отклони Инспектората от другата му съществена дейност. Изводът е, че анонимността може само да навреди, а не да помогне.

  9) Обезпокоителна е идеята, намерила израз в проекта, към Инспектората да преминат без конкурс и без преценка за необходимост на икономически кадри от други институции, които са се занимавали досега с проверки на декларации и конфликт на интереси. Решаващо значение за работата на Инспектората и бъдещата му голяма натовареност, е мобилността и взаимозаменяемостта на екипите от специалисти. Това означава екипите да могат да извършват различни по вид проверки и да могат да бъдат насочвани към обекти за проверка според конкретната необходимост и ситуационна натовареност. Ако Инспекторатът неконтролирано се напълни с експерти – икономисти, това означава те да могат да бъдат използвани пълноценно само за около 3 месеца годишно във връзка с декларирането на имуществото. Проблематично е, а и магистратският корпус не би приел, другите проверки по движението на делата, качеството на работата, нарушения на престижа и независимостта, да се извършват от неюристи. Бъдещата натовареност на Инспектората изисква решително преимущество на експертите юристи, а доколкото ще има нужда и от известен брой експерти икономисти, техният брой да се определя според необходимостта от самия Инспекторат и кадрите да бъдат назначавани след преминаване на конкурсна процедура.

  10) Накрая нещо много важно. И този проект на ЗИДЗСВ не решава въпроса за независимия бюджет на Инспектората в рамките на съдебната власт. Това е императивно конституционно изискване в чл. 132а, ал. 5 от Конституцията. Въпреки конституционният императив, досега бюджетът на Инспектората се формира и представя в НС като бюджет на интегрирано звено от състава на съдебната власт. За да бъде истински независим, Инспекторатът трябва да може сам да предлага и отстоява своя бюджет, а НС да го дебатира и приема относително самостоятелно макар и в общата рамка на бюджета на съдебната власт. Това изискване въвежда чл. 132а, ал. 5 от Конституцията и новият проект на ЗИДЗСВ е длъжен да го съобрази.