Докладът за прокуратурата се обърна срещу съда
Експертите от Великобритания, Испания, Германия и Холандия препоръчват независим разследващ да проверява главния прокурор при съмнения за престъпления
 
20 декември 2016, 19:10 | Правен свят | Видяна: 3043
 

МП: Част от препоръките се разминават с духа на реформите

 

Част от препоръките в доклада се различават от посоката на актуализираната стратегия за продължаване на съдебната реформа като кариерното развитие, атестирането и децентрализацията на прокуратурата, заявиха от Министерството на правосъдието. Но подчертаха, че въпреки частичното разминаване с духа на реформите у нас, са убедени, че това е искрен опит да бъдат преодолени трудностите, породени от формализма в наказателното производство, както и да се подобри отчетността и отговорността в съдебната система.

Препоръките и докладът ще бъдат подложени на внимателен анализ от Министерството на правосъдието. По част от тях вече дори има извършени изменения в ЗСВ, по други са изготвени проекти за изменение и допълнение на други закони, които обаче няма да може да бъдат приети заради предсрочното прекратяване на мандата на Народното събрание. Други, като концепцията за нова наказателна политика и статутът на вещите лица, се обсъждат в работни групи .

От МП посочват, че независимитеса били 7 пъти в България и са интервюирали  над 200 души - прокурори, следователи, полицейски служители, съдии, адвокати, разследващи журналисти, експерти и представители на неправителствени организации. Те са се запознали и с няколко хиляди страници документи. 

 

Съдът и други институции, като Инспектората към Висшия съдебен съвет, изненадващо се оказаха в центъра на Независимия технически анализ на структурния и функционален модел на прокуратурата. Докладът на прокурори от Великобритания, Испания, Германия и Холандия, който трябваше да покаже как да се реформира държавното обвинение у нас, съдържа препоръки и критики към съда. Това става ясно за съдържанието на доклада от прессъобщението, което огласи Министерството на правосъдието.

"Екипът от прокурори смята, че констатираните неприемливи забавяния при приключването на делата не се дължат само на недостатъци в работата на прокуратурата, но и на останалите участници в наказателното производство, включително и съдилищата. При връщане на обвинителния акт на прокуратурата това не означава непременно, че работата на прокурора е с лошо качество. То може да се дължи и на твърде процедурен подход към детайлите, възприет от съдиите в някои съдилища", пише в анализа.

В доклада има и съвети към министъра на правосъдието, които отново са насочени към проблеми в работата на съда, а не на прокуратурата. "Министърът на правосъдието следва да инициира при необходимост приемането на ново законодателство за ограничаване на неприемливи закъснения от страна на съдиите при излагането на мотивите им за оправдателна присъда, срещу която е подаден протест от прокуратурата, и да гарантира, че съдиите предоставят пълни мотиви на прокуратурата. ВСС следва да образува дисциплинарни производства с възпиращо въздействие срещу съдии, които не изпълняват тези изисквания", пише в анализа.

Към това се добавя и препоръка главният прокурор да настоява пред ВСС и министъра да се дават практически указания на съдиите за намаляване на процедурни забавяния, свързани с връщането на обвинителни актове поради ненужни технически причини.

И пак за съдиите: "Може да се помисли за предоставяне на указания на съдиите относно еднаквото прилагане на закона и по други въпроси". Не става ясно кой според европрокурорите трябва да даде указания и трябва ли това да става по начин различен от единственият законосъобразен – с тълкувателни решения на върховните съдилища.

Съмнения в градския съд

В доклада Софийският градски съд, чието ръководство наскоро влезе в спор с прокуратурата, специално е коментиран. Ето какво гласи абзацът от анализа, посветен на СГС: "Изразените пред екипа становища във връзка с разглеждането на дела за корупция в Софийски градски съд, както и неразрешени оплаквания относно други практики в този съд, ни карат да се запитаме дали Софийски градски съд е най-подходящият орган за разглеждане на делата относно корупция по най-високите етажи на властта на национално равнище. Считаме, че е налице аргумент за прехвърляне на тази работата на специализирания наказателен съд, където се наблюдава по-конструктивно взаимодействие между прокурори и съдии и по-малко формализъм. Би било необходимо обаче да се използва същият специализиран персонал за борба с корупцията, който понастоящем работи в звеното към Софийска градска прокуратура, тъй като не би било от полза да се изграждат нови звена всеки две години".

Този коментар за СГП е последван от похвала за работата на спецпрокуратурата, който е наречена  "Специализирана прокуратура за борба с организираната престъпност" и на спецзвеното към градската прокуратура.

"Научихме, че работата в екип по делата в Специализираната прокуратура за борба с организираната престъпност, а до известна степен и в Специализираното звено за разследване на корупцията при Софийски градски съд (предполага се, че става дума за Софийската градска прокуратура – бел. ред.), се оказва успешна. Не виждаме причина, поради която моделът на работа в екип не би следвало да се разпространява в другите прокуратури за по-големите дела, при което за делото като цяло би отговарял един водещ прокурор, който по целесъобразност ще се консултира с прекия си ръководител и ще се отчита пред прекия си ръководител за взетите решения", пише в доклада.

Инспекторатът да се отдели от ВСС

Изненадващо за функционален и структурен анализ на прокуратурата в него има и препоръки за реформа на Инспектората към ВСС. Според европрокурорите той трябва да бъде отделен и напълно независим от структурата на съвета. Препоръчват и главният съдебен инспектор да бъде пенсиониран висш национален съдия или прокурор с общопризнат опит.

Препоръката е с аргумента, че една външна структура, която да извършва проверки на многобройните нарушения на правата на човека, установени от ЕСПЧ, би повишила доверието на обществото в прокуратурата. "Нашето виждане за Инспектората към ВСС е неговата роля да се развива в посока по-скоро към оценяване на качеството на процеса на вземане на свързани с дела решения от прокуратурата чрез анализ на конкретни дела и тематичен преглед", пишат европрокурорите.

Според тях независим външен инспекторат трябва да може, след приключване на всички етапи на наказателното производство, по своя инициатива да разглежда делата с особен обществен интерес. Това на свой ред означавало да може да проверява прокурорските действия по разследванията и делата.

"Считаме също така, че главният инспектор следва по своя преценка да може да включва в проверяващите екипи командировани опитни прокурори от системата на прокуратурата и поне един чуждестранен юрист с познания за българската система и с признат международен опит като прокурор. Докладите на тази нова форма на Инспектората ще се предоставят на главния прокурор, министъра на правосъдието и ВСС", препоръчват европрокурорите.

Ако няма такава възможност, тогава те смятат, че трябва да се създаде "малък външен инспекторат, който да бъде ръководен по същия начин от бивш висш служител от средите на съдиите или прокурорите с обществено признат опит и почтеност, да работи с малък екип от опитни действащи прокурори от по-горна инстанция, командировани от прокуратурата, и също така да бъде подпомаган при необходимост от опитни чуждестранни прокурори, добре запознати със системата на българското наказателно правосъдие".

Наблюденията им са, че ИВСС не подлага на обстоен анализ установените в хода на проверките проблеми.

В доклада инспекторатът и самият ВСС биват съветвани да бъдат по-активни при вземането на дисциплинарни мерки при неспазване на дадените от съда указания. "Когато бъдат издадени окончателните насоки по решенията на ЕСПЧ, считаме, че извлечените поуки от тези решения трябва да бъдат предмет на курс на обучение, участието в който следва да бъде задължително за всички прокурори и следователи", пише в доклада.

МП излага по следния начин друга препоръка в доклада: "Предвид значителния медиен интерес по няколко казуса, въпреки че експертите са подчертали, че не виждат причина констатациите на комисията по професионална етика към ВСС да бъдат подлагани на критика, има препоръка след приключване на разследването по тези наказателни производства (може би се имат предвид дисциплинарни производства – бел. ред) работата по тях да се проверява от независим орган като например Инспектората на ВСС".

Следват серия от законодателни идеи. Първата, от които е да се премахне възможността за прекратяване на наказателно производство от съда по искане на обвиняемия след изтичане на определен срок. "Ясно е, че прокуратурата не може да си позволи да протака безкрайно делата, без да внася обвинителните актове в съда за разглеждане, но смятаме, че по сложни дела за организирана престъпност прокуратурата се нуждае от повече свобода на действие и че чл. 368 и чл. 369 не следва да се прилагат към тежки, сложни престъпления, включително по делата за организирана престъпност", пише в доклада. Втората - пострадалите да могат да повдигат и поддържат обвинения пред съда за престъпления от общ характер. Европрокурорите препоръчват да се даде възможност за съдебно обжалване на отказите от образуване на досъдебно производство след изчерпване на йерархичния контрол в прокуратурата.

Присъства и обичайният коментар за намаляване на ненужния формализъм. Според европрокурорите обвинителните актове трябва да бъдат по-опростени, като във възможно най-кратка форма се излагат обстоятелствата, свързани с престъпленията.

Независим разследващ и отстраняване от длъжност при обвинение срещу главния прокурор

В доклада се посочва, че трябва да се доразвие отчетността на главния прокурор пред Народното събрание чрез редовни заседания на комисия в Народното събрание с участието на ръководството на прокуратурата. Препоръчват да се създаде официална комисия, която да бъде излъчена от депутатите, и която да следи дейността на главния прокурор в нейните различни измерения. Контролът от страна на парламента обаче не може да включва конкретни дела, категорични са експертите.

Що се отнася до депутатите те дават идея да отпадне имунитетът им. "По наше мнение цялостната концепция за имунитета срещу наказателно преследване на кандидатите за депутати и на самите депутати се нуждае от реформа. Определена лека форма на имунитет, напр. за изказвания в парламента, е разбираема, за да се гарантира свободата на словото, но не можем да подкрепим общия имунитет срещу наказателно преследване за депутатите", пишат европрокурорите. 

"Необходимо е да се създаде прозрачна процедура, в случай че в бъдеще главен прокурор бъде обвинен по време на мандата си в извършването на тежко престъпно деяние", посочват те. И подчертават, че това е необходимо, за да се поддържа общественото доверие в прокуратурата, особено с оглед на безпокойството, породено от делото "Колеви" пред Европейския съд за правата на човека.  

Когато има достоверни доказателства, че главният прокурор е извършил престъпление, в работата по случая да участва "независим и уважаван висш служител от системата на наказателното правосъдие". "Нашето предложение е отговорността за упражняването на надзор върху разследването на твърдения за тежки престъпния деяния, извършени от главния прокурор, да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън системата на прокуратурата, което да се подпомага от служители на НСлС (предоставени от ръководещия НСС заместник главен прокурор) или от старши полицейски служители от МВР. За тези цели разследващите служители, независимо дали са от НСС или МВР, следва да отговарят пред горепосоченото независимо лице, натоварено с провеждането на разследването".

Според авторите на анализа решението дали да започне наказателно преследване срещу главния прокурор следва да вземе зам.-главен прокурор, който има най-дълъг стаж на този пост. "По наше мнение, главният прокурор трябва да бъде временно отстраняван от длъжност или другояче задължен по закон да отстъпи от функциите си на главен прокурор, докато трае разследването. Ако срещу него бъде повдигнато обвинение и той бъде осъден, следва да му бъдат наложени произтичащите от това наказателноправни и дисциплинарни санкции", заявяват европрокурорите.

Малка или никаква намеса отгоре

"Повечето прокурори работят по повечето от делата си със съвсем малка или без никаква намеса отгоре", твърдят европрокурорите. И изненадващо препоръчват "главният прокурор, който отговаря за прокуратурата или друг опитен висш служител, да се включи пряко в работата по делата".

Като обясняват това с необходимостта информацията за чувствителните дела да се подава нагоре по веригата, така че главният прокурор да бъде наясно с работата по случаи, по които от него може да бъде поискано да обясни действията на прокуратурата. "В някои системи осведомяването на висшестоящ служител за даден случай преди вземането на решение предполага, че той има възможност да се запознае с документите и да си състави мнение преди вземането на крайното решение", пише в анализа.

Съмнение във вътрешното убеждение и без случайно разпределение

"В контекста на структурата на Прокуратурата на Република България препоръчваме административните ръководители да имат проактивна роля в процеса на вземане на решения при работата по делата, когато по делата може да се работи на местно равнище. Ако е необходимо, това следва да води до поставяне под съмнение на вътрешното убеждение на младшия (може би се има предвид по-долустоящият – бел. ред.) прокурор, когато по-старшият прокурор смята, че младшият прокурор е допуснал грешка", гласи друга препоръка в доклада.

Освен това според тях случайното разпределение на делата в прокуратурата трябва да се преосмисли. "Смятаме, че заедно с по-големите отговорности на административните ръководители при управлението на работата по делата, принципът на случаен подбор при разпределението на делата трябва да бъде променен, за да се гарантира, че работата по делата се извършва от и под надзора на лица с подходящите опит и компетентност, както и че натоварването е разпределено по подходящ начин между служителите", пише в доклада.

В него е отделено внимание и на заплатите на прокурорите, които работят по дела срещу корупция или организирана престъпност: "Прокурорите в Софийски градски съд получават възнаграждения, които по размер са равни на възнагражденията на апелативни прокурори. Встрани от това понастоящем няма допълнителни стимули, свързани с възнагражденията, за работа в специализираната прокуратура за борба срещу организираната престъпност или в специализираното звено "Антикорупция" при Софийска градска прокуратура. Научихме също така, че може да бъде трудно да се насърчат подходящи кандидати да кандидатстват за тези длъжности. Като се имат предвид обемът и напрежението на работа в тези органи, считаме, че ранговете и възнагражденията за тези длъжности следва да бъдат преразгледани и направени по-привлекателни, за да се гарантира по-редовен поток от кандидати с високи качества."

Да отпаднат предварителните проверки

Европрокурорите се изненадали, когато разбрали, че през 2015 г. е имало 302 541 предварителни проверки. А ползата от тях е под въпрос, защото събраните данни не могат да се използват в съда. "Считаме, че по принцип предварителните проверки от страна на прокуратурата и разследващите органи следва да бъдат преустановени. Преустановяването на предварителните проверки обаче е необходимо да се извърши заедно с цялостно преразглеждане на съществуващите законодателни разпоредби относно събирането и използването на доказателства", предлагат европрокурорите.

Ако тази идея не бъде възприета, тогава, изтъкват чуждите експерти, следва да се промени законодателството и данните от предварителните проверки да могат да служат като доказателство в съда.

И добавят: "Разгледахме ситуацията на заподозряно лице, по отношение на което след 3 месеца прокурорът е взел решение да не образува досъдебно производство, което е последвано няколко месеца по-късно от решение за образуване на такова производство. В случаите, когато има решение за подновяване на досъдебно производство или предварителни проверки, които вече са били прекратени след 3 месеца, считаме, че на ответника следва да се предостави право на съдебно преразглеждане на всяко подновяване на досъдебното производство или допълнителни предварителни проверки, които се основават на същите факти и обстоятелства като тези, които са били известни към момента на вземане на решението за приключване на досъдебното производство или предварителните проверки."

Несвойствени дейности на прокурорите

Да се ограничат някои от функциите на обвинителите по надзора за законност по граждански и административни дела, е друга препоръка. Така би се освободил повече човешки ресурси в прокуратурата за целите на наказателното преследване. "Считаме, че следва да се преразгледат задълбочено функциите на Прокуратурата на Република България по граждански и административни дела и съвместимостта на тези функции с основна задача на прокуратурата да повдига и поддържа обвинение по наказателни дела. Екипът препоръчва да се обмисли сериозно възможността за прехвърляне на по-голямата, макар не и цялата, част от тази работа на други публични органи, особено в областите, в които понастоящем надзорът за законност се отнася до вземането на решения по въпроси, свързани с икономически и търговски интереси", пише в доклада.

И един друг любопитен съвет – да се записват телефонните разговори по дела между по-горестоящи прокурори и техни колеги от по-ниските нива, за да се ограничат евентуалните злоупотреби по неетични мотиви. "Трябва да се записват на файлове и това следва да бъде предмет на законодателно изменение", смятат европрокурорите.

По-дълго подслушване по дела за организирана престъпност 
 
По дела за организирана престъпност максималният срок за подслушване от 6 месеца да може да бъде удължаван с още три, предлагат авторите на доклада. "Един възможен режим, чрез който може да се постигне равновесие между оперативните нужди и правото на неприкосновеност на личния живот, може да се характеризира със следното: след изтичането на 6 месеца искане до съда за продължаване на използването на СРС по дела за организирана престъпност и за корупция на високо равнище следва да може да се подава само с одобрението на административния ръководител на прокуратурата за допълнителен срок от 3 месеца", пишат те. 
 
И препоръчват чрез законодателни изменения да се поясни, че исканията за СРС, особено тези, които включват подслушване, следва да бъдат подавани за всички заподозрени по дадено дело до един съд. 
 
Година спецзвеното да се докаже или независима прокуратура за корупцията
 
"Много сме обезпокоени от липсата на дела за корупция на високо равнище. По отношение на политиците един партньор заяви, че обвиненията винаги се предявяват, когато те станат бивши министри", пише в доклада. Но все пак се посочва, че главният прокурор може да действа само по сигнали и ако няма такива, не може да бъде упрекван, че не започва производства.
 
"Професионалното ни мнение е, че като се имат предвид както набирането на допълнителни следователи, така и наличието на няколко такива разследвания, след една година Специализираното звено на Софийска градска прокуратура (или където и да се намира то към този момент) би трябвало да може да демонстрира поне няколко съществени резултата по делата за корупция на високо равнище. …По този начин през следващата година обществеността следва да се увери, че корупцията на високо равнище се преследва успешно в България в рамките на настоящата структура на прокуратурата", заявяват европрокурорите. 
 
Според тях, ако след разумен период от време в съда все още няма внесени важни дела за корупция на високо равнище, тогава "българските органи следва да действат бързо, за да създадат структура за разследване и наказателно преследване на корупцията на високо равнище, която е независима от прокуратурата на Република България, по подобие на тези, които вече са се доказали като ефективни в съседни и други държави".