Кога назначение на роднина в публичната администрация е конфликт на интереси?
Ако двама роднини работят в едно ведомство това, само по себе си, не е конфликт на интереси, а несъвместимост и то ако единият е пряко подчинен на другия
 
07 ноември 2017, 20:08 | Николай Николов, доктор по право | Видяна: 1496
 

Николай Николов е доктор по право, автор на три монографии и статии в материята на конфликта на интереси

 

Конфликтът на интереси е материя, която е законово регламентирана в България с влизане в сила на 1.01.2009 г. на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /ЗПУКИ/. За тези девет години се натрупа огромна административна и съдебна практика, която даде отговор във връзка с наличие или не на конфликт на интереси по редица казуси от реалния живот.

Един от тях е поставеният в заглавието на тази статия въпрос.

По принцип, назначение от някой властимащ на негов роднина може да доведе до конфликт на интереси, но при наличие на множество условия и след прецизно установяване на имащите значение факти. Обществената представа за конфликта на интереси много често се разминава със съдържанието на правния регламент на това общественоопасно явление. Това предизвиква необходимост от професионално обяснение на действащия правен режим на конфликт на интереси. Дадените тук изводи имат принципен характер. Въз основа на тях категорично становище за наличие на конфликт в някой конкретен случай едва ли може да се формира, поради детайлите, характерни за всеки казус.

Какво е конфликтът на интереси по българското право? Административно нарушение. Определено е и злоупотреба с публична власт. Нормите на действащия закон са относими само към публичния сектор. Общият състав на чл.2 изисква едновременно наличие на три условия - /1/ лице, заемащо публична длъжност; /2/ изпълнено негово служебно задължение; /3/ частен интерес на самото овластено или на свързано с него по критериите на закона лице, който може да доведе до облага и да повлияе върху обективното и безпристрастно изпълнение на задължението.

Тези три условия на чл.2 се "отливат" и "нанасят" във всяка от 28-те конкретни забрани на чл.6 – 11, нарушаването на които води до конфликт на интереси. Назначението може да се извърши или чрез издаване на акт по Закона за държавния служител /акт в частен интерес - чл.8, изр.първо, предл.трето ЗПУКИ/, или чрез сключване на трудов договор /договор в частен интерес - чл.8, изр.второ, предл.първо ЗПУКИ/.

Четири са важните моменти, за да се прецени има или не конфликт на интереси при назначение на роднина :

1. Кой назначава?

За да възникне конфликт на интереси, назначаващият трябва да е лице, заемащо публична длъжност, което попада сред изчерпателния каталог на чл.3 от закона. То трябва да е на ръководна длъжност, щом изпълнява функции на орган по назначаване – министър, директор на агенция, кмет на община, район или кметство, управител или директор на търговско дружество с държавно или общинско участие в капитала и т.н.

Възможно е овластеното лице да изпълнява функцията по назначаване по делегация, т.е. да му е възложено от титуляра на съответното ведомство, ако съответният устройствен закон допуска това. Това се наблюдава в практиката по-рядко по отношение на заместниците на съответните ръководители и по-често по отношение на главни секретари, директори на териториални дирекции и т.н. В тези случаи конфликт на интереси се осъществява, ако назначението е на роднина на назначаващия, а не на този, който му е предоставил свое правомощие да назначава.

2. Кой трябва да е назначен, за да възникне конфликт на интереси?

Очевидно, това трябва да е свързано с лицето, заемащо публична длъжност лице и то по критериите на  §1, т.1 от допълнителните разпоредби на ЗПУКИ. А те са три. Назначеният от овластеното лице трябва да е негов роднина и то не какъв да е, а попадащ поне в една от следните четири алтернативи:

-       по права линия, без ограничения в степените /внук, син/;

-       по съребрена линия до четвърта степен /първи братовчед/;

-       по сватовство до втора степен /свекър, шурей и др./;

-       лице, с което заемащият публична длъжност е във фактическо съжителство.

Извън този точно очертан кръг остават вторите братовчеди, роднини на фактическия съжител/съжителка, приятелите на органа по назначаване и т.н. Заемането на позиция в администрацията от такива лица не е релевантно за конфликт на интереси на назначаващия, съгласно действащия закон.

В практиката се подценява възможността конфликтът на интереси да се осъществи и при назначаване на физически лица, по отношение на които назначаващият се намира в определени икономически или политически зависимости и следователно са свързани с него по критериите на закона. Но такава възможност има и това, всъщност, са втората и третата предпоставка за свързаност по §1, т.1 от ДР на ЗПУКИ.

3. Назначението трябва да е осъществено.

Назначаващият трябва да е подписал заповед за назначаване или сключил трудовия договор със свързания с него. Висяща процедура, предстоящо назначаване, предложение за назначаване, подаване на документи от свързаното лице - все още не е конфликт на интереси.

Без значение е как е извършено назначение - дали чрез трудов договор или по реда на Закона за държавния служител. И двете възможности са релевантни за възникване на конфликт на интереси.

Без значение е също на длъжност в каква администрация е назначен роднината – държавна или общинска. Възможно е по повод сключване на трудов договор с  роднина  лице, заемащо публична длъжност /изпълнителен директор на ЕАД с държавно участие/ да попадне в ситуация на конфликт на интереси, независимо, че длъжностите в такова дружество формално не да държавна служба и част от администрацията.

В тези случаи частният интерес е за свързаното лице /роднина, бизнеспартньор и др./ Той може да доведе до облага, предвидена в закона за конфликт на интереси – намиране на работа и да повлияе върху обективното и безпристрастно изпълнение на правомощията на органа по назначение.

4. Освен горните три условия за възникване на конфликт на интереси, от практиката може да бъде изведено още едно. То може да се формулира като съществено нарушение на процедурата или условията за назначаване. Тези условия трябва да са предвидени в закон или административен акт.

Ясно е, че назначение на свързано лице, в т.ч. роднина в предвидения от закона кръг, извършено от задължено по ЗПУКИ длъжностно лице в границите на пълномощията му, не винаги води до конфликт на интереси. Необходимо е създаване на привилегия за свързаното с овластения лице по повод възникването на служебното или трудово правоотношение. Тя не се състои в самото заемане на работно място, а в същественото нарушение по повод на назначаването.

Деформацията в правоотношението по назначаване може да има различен характер. Например, да се изисква провеждане на конкурс, а такъв да не е проведен. Също така, свободната бройка да не е обявена по надлежния ред. Такова нарушение са и случаи, при които роднината няма изискуемото образование или стаж, но бива назначен, както и ако е назначен на бройка, която не съществува в съответното щатно разписание. Аналогичен е и случаят на определяне на заплата в трудовия договор или в акта за назначаване по-висока от максимално предвидената за съответната длъжност.

Във всички тези случаи се нарушават принципите на равенство на гражданите пред законите и на правовата държава, които режимът за конфликт на интереси защитава и охранява.

Факт е, че по критериите на закона, "чистите" случаи на шуробаджанащина и нарушения на закона за конфликт на интереси във връзка с назначения, намаляват. Действащият ЗПУКИ е една от пречките за шуробаджанащината, но не и единствената. Такива са още институтът на несъвместимостта, механизмите за гражданско участие в управлението, правомощията на прокуратурата и т.н.

Обществената представа за шуробаджанащина се разминава с режима на действащия закон, който е по-стриктен и борави с по-ясни категории. Все още трябва да се обяснява, например, че ако двама роднини работят в едно ведомство това, само по себе си, не е конфликт на интереси, а несъвместимост и то ако единият е пряко подчинен на другия.

Възможността да се разшири действащият режим /например, включване на вторите братовчеди в кръга свързани лица/ предполага задълбочен анализ на реалностите в страната и намиране на баланс между две противоположни алтернативи – изключване от държавната администрация на отдалечени роднини на съответните ръководители, съответно - санкции при нарушение на съответните забрани и експертно осигуряване на административната дейност в по-малките населени места и региони.

Материалът е написан специално за "Правен свят".

***

Николай Николов е доктор по право, автор на три монографии и статии в материята на конфликта на интереси. Последната книга на автора "Научно-практически коментар на Закона за предотвратявяне и установяване на конфликт на интереси" бе официално представена преди две седмици. 

Конфликтът на интереси е материя, приложима към над 120 000 държавни служители, принадлежащи към трите клона на държавната власт в България. За деветте години от действието на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси се натрупа значителна по обем и съдържание административна и съдебна практика.

Книгата развива основните теоретични елементи на конфликта на интереси в светлината на тази практика. Представени са основните характеристики на това правонарушение като правно явление и виждане какво е конфликт на интереси в редица конкретни ситуации.

 За пръв път се подреждат, систематизират и анализират съдебни решения, относими към отделните текстове на закона. Изведени са типичните случаи на конфликт на интереси, отнасящи се за различни ведомствени системи.

В книгата са посочени основните пропуски в действащата нормативна уредба. Направени са и конкретни предложения за преодоляването им. Значението на направения анализ би се запазило при изменение на правната рамка на конфликта на интереси.