Функционална и институционална независимост на прокурорите – сравнителноправен анализ в рамките на ЕС

Функционална и институционална независимост на прокурорите – сравнителноправен анализ в рамките на ЕС
Д-р Щерьо Ножаров

Напоследък дебатът за функционалната и институционална независимост на българските прокурори излезе извън рамките на експертността и стана медиен. Високия обществен интерес към всеки един от органите на съдебна власт е проява на принципа на демократичност. Въпреки това, общественият дебат по темата трябва да бъде съпътстван и от експертен. Необходимост от реформа има винаги, защото дори и според физичните закони всяка една система е динамична и има нужда от приспособяване към промените във външната среда. Но реформата трябва да е аргументирана и да не почива върху мантри от стари, неактуални редакции на нормативната уредба. Ето защо, ще представя няколко кратки бележки по темата без да претендирам за изчерпателност или за изключителност на моето становище:

ДЕЙСТВАЩА НАЦИОНАЛНА УРЕДБА НА ФУНКЦИОНАЛНАТА И ИНСТИТУЦИОНАЛНА НЕЗАВИСИМОСТ НА ПРОКУРОРИТЕ

Според чл.117 от Конституцията на Република България при осъществяване на своите функции прокурорите и следователите се подчиняват само на закона (така както това важи и за съдиите и съдебните заседатели).

А според чл. 126. (2) от Конституцията, Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори.

Основните претенции към липсата на независимост на българските прокурори често се мотивират с една отпаднала вече редакция на чл.136, ал.3 и 4 (Редакция. - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) от Закона за съдебната власт:

„(3) (Изм. - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) Прокуратурата е единна и централизирана. Всички прокурори и следователи са подчинени на главния прокурор.

(4) (Нова - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) Всеки прокурор е подчинен на съответния по-горестоящ по длъжност, а всички прокурори и следователи са подчинени на административния ръководител на съответната прокуратура.“

Тази отменена вече редакция от 2009г. на чл.136, ал.3 и 4 от Закона за съдебната власт се сравнява в дебата за реформата на прокуратурата с чл.64 от тоталитарната т.нар. Димитровска конституция от 1947г. или с една стара редакция на чл.129 от Конституцията на Руската федерация. Към настоящия момент (след 2016г.) такова сравнение е ирелевантно и спекулативно.

По-важното обаче е, че актуалната редакция на чл.136, ал.3 и 4 (Редакция. - изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г.) от Закона за съдебната власт има следния вид:

„(3) (Изм. - ДВ, бр. 33 от 2009 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) Прокурорите и следователите се ръководят от административните ръководители на съответната прокуратура.

(4) (Нова - ДВ, бр. 33 от 2009 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) При упражняване на функциите си по ал. 3 всеки административен ръководител е подчинен на главния прокурор и на по-горестоящите от него административни ръководители.“

В тази действаща редакция е отпаднал текста за „единност и централизираност“ на прокуратурата и за пълна подчиненост на всички прокурори на главния прокурор. Съобразно актуалната редакция на чл.136, ал.3 и 4 от Закона за съдебната власт трудно можем да говорим за директна липса на независимост на прокурорите.

СРАВНИТЕЛНОПРАВЕН АНАЛИЗ НА ИНСТИТУЦИОНАЛНАТА И ФУНКЦИОНАЛНА НЕЗАВИСИМОСТ НА ПРОКУРОРИТЕ В РАМКИТЕ НА ЕС (КЪДЕ Е МЯСТОТО НА БЪЛГАРИЯ):

„Таблото за правосъдие на ЕС“ (EU Justice Scoreboard) представя годишен преглед на показателите, фокусирани върху основните параметри на ефективните правосъдни системи: ефективност, качество и независимост. Ето защо изданието на Таблото за правосъдие на ЕС за 2020г. ще бъде използвано като основен източник на информация за настоящия сравнителноправен анализ.

Ще групираме държавите-членки на ЕС по няколко показателя които според автора дават възможност за формиране на изводи относно независимостта на прокурорите:

Възможност за даване на указания на редовите прокурори (ЕС):

Даване на указания на прокурорите от Главния прокурор

Чехия. Генералният прокурор има право да дава указания относно наказателното преследване по отделни дела (конкретни ДП) в рамките на Главна прокуратура и към висшeстоящи прокуратури.

Испания: Генералният прокурор определя вътрешни разпореждания и инструкции, подходящи за  реализиране на прокурорски функции, които могат да бъдат общи или свързани с конкретни въпроси.

Люксембург. Генералният прокурор и министърът на правосъдието могат да възложат на прокуратурата да образуват досъдебно производство (но не могат да дадат указания да не се образува). Но се използва рядко.

Холандия. Колегията на генералните прокурори може да дава указания на прокурор по конкретен случай. (Този орган е съставен от три до пет членове и взема решение с мнозинство с присъстващи най-малко трима членове.) Функции по даване на указания има и министърът на правосъдието, но при процедура на сложно съгласуване с колегията на генералните прокурори и уведомление до Парламента.

Даване на указания на прокурорите от Министърът на правосъдието

Белгия. Министърът на правосъдието има правомощията да дава указания относно наказателното преследване по отделни случаи (в член 364 от Наказателно-процесуалния кодекс и в член 151, параграф 1 от Конституцията е предвидено право на положително разпореждане за преследване).

Германия. Законодателно съществува такава възможност. Но нейното прилагане е спряно временно с правителствени решения в голяма част от нейните федерални региони.

Австрия: Министърът на правосъдието има правомощията да дава указания относно наказателното преследване по отделни случаи, след като поиска, но без да е обвързван със становище на независим орган (Weisungsrat), създаден в Генералната прокуратура. Министърът на правосъдието трябва да докладва ежегодно в Парламента за всички инструкции, издадени в отделни случаи, след приключване на разглежданите случаи, включително за мотивите за неспазване на становище на Weisungsrat, ако е приложимо (§29а. (3) от Закон за прокуратурата). За периода 2012-2017 г. са докладвани 54 инструкции в отделни случаи (Weisungsbericht 2018).

В) Други системи на йерархични връзки в прокуратурата

Поради ограничеността на размера на публикацията няма да бъдат разглеждани по-сложните системи на йерархична зависимост в прокуратурите на другите-държави-членки. Един такъв пример е Малта.

Разпоредби на Съвета на Европа относно даване на указания на прокурорите по конкретни казуси.

Дори и според чл.13 (d) и (e) от Recommendation Rec(2000)19 on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System (CCPE-CE) в държавите-членки могат да съществуват разпоредби относно даване на указания на прокурори по конкретни случаи, макар и те да са предназначени за правителството (т.е. допустима е още по-голяма намеса в независимостта):

d. когато правителството има правомощията да дава указания за преследване на конкретен случай, тези инструкции трябва да носят със себе си адекватни гаранции, че прозрачността и справедливостта се спазват в съответствие с националното законодателство, като правителството е под задължение, например:

- да се търси предварително писмено съдействие от компетентния прокурор или от органа, който осъществява прокуратурата;

- надлежно да обясни своите писмени инструкции, особено когато те се отклоняват от съветите на прокурора и да ги предават по йерархичните канали;

- да се погрижим преди процеса съветите и инструкциите да станат част от преписката, за да могат другите страни да се запознаят с нея и да правят коментари;

e. прокурорите остават свободни да представят пред съда всички правни аргументи по свой избор, дори когато са задължени да изразят в писмена форма получените инструкции;

Не са известни данни уредбата в България да се отклонява от правилата на Съвета на Европа относно даването на указания на прокурорите по конкретни казуси.

В допълнение в разяснителната част на документа (стр.21) Съвета на Европа посочва:

„По отношение на инструкциите, предоставени в рамките на йерархията - особено чувствителен въпрос в правните системи, където висшите нива на службата имат право да издават инструкции за конкретни случаи и за общата наказателна политика - има две крайности, които трябва да се избягват. От една страна, предоставянето на право на „клауза за съвест“ на всички прокурори би довело до прекалявания, които не биха могли да бъдат решени задоволително чрез механизми за обжалване.

Освен това въвеждането на такива механизми би довело до привеждане на отношенията между различните нива на прокуратурата в рамките на юрисдикцията на съдилищата по начин, който може да попречи на безпроблемната работа на системата.

От друга страна е недопустимо в човешки план и потенциално опасно от гледна точка на гражданските свободи да се изисква всички членове на прокуратурата да изпълняват инструкции, които могат да считат за незаконни или срещу които имат възражение по съвест.

Поради това се препоръчва при такива обстоятелства да има два вида гаранции:

- първото (…) е това, че могат да поискат инструкции да бъдат поставени писмено, така че йерархията да поеме пряката отговорност. Тъй като инструкциите на началниците варират в широки граници - от най-рутинните ежедневни решения до принципни решения, по принцип - се счита за неподходящо изискването всички те да бъдат връчени в писмена форма, тъй като това би хвърлило прокуратурата в джунгла от бюрокрация (…).

- втората гаранция се предлага от въвеждането в органите на прокуратурата на вътрешна процедура, която позволява на подчинените, по тяхно желание, да бъдат заменени, за да може спорната инструкция да бъде изпълнена.“

Биха могли да бъдат разгледани и още редица аспекти. Например дисциплинарните производства срещу прокурори (процедури, кой ги образува, кой ги води, кой налага дисциплинарните наказания), също и процедурите за повишаване в кариерата. Поради ограничения обем на публикацията обаче това ще остане за евентуална втора нейна част.

В заключение следва да се посочи, че българската уредба на независимостта на прокурорите има прилики с тази на Испания, Люксембург, Холандия и Чехия. В редица други държави-членки на ЕС също има възможност за даване на директни указания на прокурорите от страна на правителството.  Българската уредба не се отклонява и от правилата на Съвета на Европа. Повтарянето на мантри за приликата на текстове от българския закон за съдебната власт с „димитровската конституция“ или други такива от тоталитарната епоха не отговаря на действителността. В последната си редакция от 2016г., закона за съдебната власт не дава никакви възможности за такива сравнения.

Дебатът за реформата в съдебната система трябва да се води експертно и да отговаря на актуалното българско законодателство към 2020г., като се правят аргументирани сравнения със законодателството на държавите-членки на ЕС или авторитетни международни институции.

Д-р Щерьо Ножаров е асоцииран изследовател в Център за приложно-правни изследвания и практики и редовен преподавател в УНСС. Той е автор на научни публикации, които са  реферирани и индексирани в най-престижните световни информационни ресурси като SCOPUS (Elsevier) и Web of Science (core collection), където е и цитиран. Канен е за съавтор и е цитиран от престижни международни институции, като ООН, ЕБВР и други. Също така е адвокат в САК от 2013г.

Опасност от връщане на пълната карантина в Гърция

Предишна новина

Национална асоциация "Поход за семейството" осъди джендър активистка за клеветнически изяви в Дневник и Терминал 3

Следваща новина

Коментари

9 Коментара

  1. 9
    abdullah ibrahim | нерегистриран
    0
    -2

    Are you in need of Urgent Loan Here no collateral required all problem regarding Loan is solve between a short period of time with a low interest rate of 2% and duration more than 20 years what are you waiting for apply now and solve your problem or start a business with Loan paying of various bills I think you have come to the right place just contact us We Are Here To Show You A Better Way To Financial Freedom !!!
    Contact Us At : abdullahibrahimlender@gmail.com
    whatspp Number +918929490461
    Mr Abdullah Ibrahim

  2. 8
    abdullah ibrahim | нерегистриран
    0
    -2

    Are you in need of Urgent Loan Here no collateral required all problem regarding Loan is solve between a short period of time with a low interest rate of 2% and duration more than 20 years what are you waiting for apply now and solve your problem or start a business with Loan paying of various bills I think you have come to the right place just contact us We Are Here To Show You A Better Way To Financial Freedom !!!
    Contact Us At : abdullahibrahimlender@gmail.com
    whatspp Number +918929490461
    Mr Abdullah Ibrahim

  3. 7
    | нерегистриран
    2
    0
    До коментар #4 от "Павлов | нерегистриран":
    Излизането на Прокуратурата от Съдебната система, при това неукрепнало гражданско общество където демокрацията е"фасадна" ще наруши и без това крехкия баланс в разделението на властите. Ще направи прокурорите зависими от местни и национални политици и то не както сега задкулисно, а открито. Прокурорите ще се превърнат в маши на полицаи , мощни бизнесмени и политици и то напълно законно. Ще бъдат употребявани за политическа саморазправа и изпълнение на поръчки, тъй като ще бъдат подчинени на изпълнителната власт. Тогава можем да се простим с демокрацията. Ще има насилие , терор и вмешателство в работата на прокурорите при решването на отделни дела и преписки.
    Проблемът е в това какви началници се избират и по какъв начин, колко те са независими и необходимостта от децентрализацията на Прокуратурата.

    Абе какво значи "неукрепнало гражданско общество"...въобще разсъждавате ли като пишете или се правите на интересни с наизустени шаблонни фрази. Ако Вие не се чувствате "укрепнал" проблемът е Ваш и вземете нужните мерки за да се "закрепите" някъде .

  4. 6
    адв.Елена Гунчева | нерегистриран
    6
    -1

    В сряда лидерите на Европейската Комисия спешно се събират да обсъдят ситуацията в Беларус. Там, както знаем, се проведоха редовни избори, резултатът от които обаче не изкефи еврогейските ни партньори. Видиш ли, в Беларус имало протести /от три дена, броено от днес назад/. И това явно притеснява ЕК.
    Как пък се не притеснихте от продължилите ПОВЕЧЕ ОТ МЕСЕЦ протести срещу корумпетата, които подкрепяте в България? Как не се притеснихте, че България е най-бедната и корумпирана страна-членка на ЕС и българите повече не искат да търпят това? Как не се притеснихте, че в европейска страна на съюза има протести срещу безобразната корупция и липса на върховенство на закона, а вие освен една декларация дори не обсъдихте въпроса?!?
    Ето това са ни еврогейските съюзници. На които им харесва България да е колония, управлявана от корумпета, с които прекрасно могат да се разберат срещу размяната на някои блага. Те не искат втори Виктор Орбан. Нито някой, който ще отстоява националните ни интереси. Те си искат колония.
    И цялото им лицемерие на ценностна система и демокрация се пропука и падна при събитията в България и Беларус. Защото явно едните протести са по-важни от другите и едната корупция не ни засяга, защото е наша корупция!
    Брюксел, с много сгрешихте. Защото дори българите с европейска нагласа започнаха да се питат защо така оглушително мълчите за България и корумпето Борисов, което си го прегръщате по срещи на върха! И веднага реагирате за Беларус на тридневни протести. Нещо не е наред при вас….

  5. 5
    Отец Дионисий | нерегистриран
    4
    -2

    Отец Дионисий: Задкулисието планираше да свали патриарх Неофит през октомври. От двореца „Врана“ ме предупредиха да се прибера от улицата

    .

    Задкулисието подготвяше смяна на патриарх Неофит през октомври. За негови заместници се спрягаха две имена. Едното е на пловдивския митрополит Николай. Преди малко ми се обадиха християни, близки до двореца „Врана“, за да ме предупредят да се прибера от улицата. Това каза архимандрит Дионисий, който от първия ден подкрепя протестите в София. Ето какво още разкри той за готвения преврат в църквата:
    Архимандрит Дионисий, социологически изследвания показват, че повече от 60 на сто от хората подкрепят протестите и исканите оставки на премиера Бойко Борисов и главния прокурор Иван Гешев. Изненадахте ли се от това, че пловдивският митрополит Николай не подкрепи вярващите, а властта?
    Не, не съм изненадан. Предполагам, че посещението на министър-председателя в Пловдив е предизвикало тази негова реакция. Смятам, че ангажименти и обвързаности стоят зад изразената позиция. А иначе съгласно устава на Българската православна църква официална позиция би могъл да изразява само българският патриарх. И никой друг. А патриарх Неофит пожела младите, които участват в протеста, да са разумни и да имат добър резултат.

    Как разчитате тези негови думи?
    Смятам, че българският патриарх много повече подкрепя онази страна в обществото, която е морална и иска да се изчисти от фалша и манипулациите на задкулисието. Убеден съм, че българският патриарх разчита на едни естествени процеси на българското общество, а не на онези, които задкулисието предвиждаше, включително и това той да бъде свален покрай неговия юбилей-някъде около 15 октомври т. г. Реакцията на обществото срещу действията на правителството и на прокуратурата е една надежда за българския патриарх, че той ще успее да се съхрани на поста, на който е.

    Да разбирам, че в БПЦ се е готвел преврат на най-високо ниво, така ли?
    Да, след юбилея на патриарх Неофит. В продължение на 11 години сме свидетели на тотално разложение в църквата. Вървят процеси на опорочаване и развращаване на клира от най-високо до най-ниско ниво в йерархията. Затова главният прокурор Иван Гешев може да избере който си пожелае от митрополитите за патриарх.

    Но да ви върна пак към преврата. Кои са тези задкулисни сили, които са го планирали?
    Това задкулисие на тази територия ни е добре познато. Онзи състав на резидентура на някогашната КГБ и на българската ДС от времето на социализма, трябва бъде подменен с този, който е нов и стои по-близо до ГРУ. Българската църква вече ще бъде по-близо до ГРУ, отколкото руската православна църква. Планът за смяна на патриарха категорично минава през ДПС.

    След позицията на отец Николай дали той не се е превърнал в изразител на тези нови тенденции, свързани с ГРУ, за които вие говорите?
    Склонен съм да мисля, че той казва и показва нещо, което е по-скоро жест към Бойко Борисов. Изразител на ГРУ тук е онзи персонаж, който издава българския църковен вестник- официоза на БПЦ. Българският църковен вестник се издава от фондация „Християни“. /бел. ред.- медийни публикации сочат, че до 2019 г. фондацията е била собственост на майката на Делян Пеевски-Ирена Кръстева. От миналата година тя започва да заличава фондациите си, включително и „Християни“/.

    Всеки ден ви виждаме на протеста. Не се ли страхувате, че може да се превърнете в мишена на това задкусилие?
    Благодарение на това задкулисие аз съм извън храмовете на църквата. Моето духовно началство така или иначе ме държи на улицата вече 4-та година. Улицата отдавна вече е мой дом. Преди нашият разговор току-що ми позвъниха близки християни до двореца „Врана“, за да ме предупредят.

    За какво?
    Че след вчерашната изява на митрополит Николай аз трябва да се прибера. Попитаха ме дали си давам сметка, че моят някогашен духовен наставник нямал да одобри моите действия.

    Какво им отговорихте?
    Че моят духовен наставник го познавам най-добре. А не тези, които ми се обаждат.

    Притесни ли ви това обаждане?
    Не, защото съм на правата страна и зная какво е да си имаш работа със задкулисието, защото режат глава до глезените. Родът на моята майка е от този на свети Паисий Хилендарски. Нека продължават нататък. Аз нямам повече какво да загубя. Тези, които са зад иконостаса и олтара на църквите докога ще искат да са само зад кулисите на българското общество? Действително дойде време разделно и всеки трябва да се позиционира.

    Защо преди малко казахте, че главният прокурор Иван Гешев може да направи от който си поиска български митрополит патриарх?
    Защото всички са престъпвали законите по отношение и на обществени поръчки, и на еврофондове. Ние отдавна знаем как се правят СРС-та в нашата държава. Тук може да бъде подслушван всеки. Така че там където трябва, имат информация за всичко и могат да накарат всеки един митрополит да гласува за кандидат, който не е одобрен.

    Знаете ли дали митрополит Николай проявява амбиция да оглави Българската православна църква?
    Ще отговоря така - само четиримата старши митрополити не са кандидати за патриарх. Вече са отпуснати и реализирани средства от правителствената Дирекция по вероизповедания, която е пряко подчинена на премиера за резиденция на българския патриарх до Драгалевския манастир. Идеята е мястото да се ремонтира, за да може физически да бъде преместено официалното седалища.

    Задкулисието било ли е готово с името на бъдещия патриарх на българската православна църква?
    Да.

    Да не би това да е митрополит Николай?
    Спрягат се две имена. Едното е неговото. Акцията в „Росенец“, обаче осуети засега този план.

    Интервю на Катя Илиева

  6. 4
    Павлов | нерегистриран
    6
    -2

    Излизането на Прокуратурата от Съдебната система, при това неукрепнало гражданско общество където демокрацията е"фасадна" ще наруши и без това крехкия баланс в разделението на властите. Ще направи прокурорите зависими от местни и национални политици и то не както сега задкулисно, а открито. Прокурорите ще се превърнат в маши на полицаи , мощни бизнесмени и политици и то напълно законно. Ще бъдат употребявани за политическа саморазправа и изпълнение на поръчки, тъй като ще бъдат подчинени на изпълнителната власт. Тогава можем да се простим с демокрацията. Ще има насилие , терор и вмешателство в работата на прокурорите при решването на отделни дела и преписки.
    Проблемът е в това какви началници се избират и по какъв начин, колко те са независими и необходимостта от децентрализацията на Прокуратурата.

  7. 3
    Сталкер | нерегистриран
    12
    0

    Авторът е прецизен и прави академичен обзор. Поздравления.

  8. 2
    | нерегистриран
    4
    -10

    Решението за обединението на прокуратурата и изпълнителната власт е в разширяване на правомощията на главния прокурор- нека да се избира по настоящия ред и да запази всичките си правомощия, но същевременно да бъде и министър на правосъдието, а може и на вътрешните работи. Тогава изпълнителната власт да дава указания чрез него... така или иначе разделението на властите явно за прокуратурата не важи щом се иска тя да е част от изпълнителната ... нека да бъде част от изпълнителната власт, но с цел по- силна държава и по- силна прокуратура.

  9. 1
    Димитър от едно село в България | нерегистриран
    9
    0

    Г-н Ножаров,познавам вашите трудове и личното Ви мнение.Вие сте един интелигентен човек!Хвала на Вас и на вашите родители!

Твоят коментар

Сайтът е защитен с reCaptcha. Политика за лични данни.