Функционална и институционална независимост на прокурорите – сравнителноправен анализ в рамките на ЕС

Функционална и институционална независимост на прокурорите – сравнителноправен анализ в рамките на ЕС
Д-р Щерьо Ножаров

Напоследък дебатът за функционалната и институционална независимост на българските прокурори излезе извън рамките на експертността и стана медиен. Високия обществен интерес към всеки един от органите на съдебна власт е проява на принципа на демократичност. Въпреки това, общественият дебат по темата трябва да бъде съпътстван и от експертен. Необходимост от реформа има винаги, защото дори и според физичните закони всяка една система е динамична и има нужда от приспособяване към промените във външната среда. Но реформата трябва да е аргументирана и да не почива върху мантри от стари, неактуални редакции на нормативната уредба. Ето защо, ще представя няколко кратки бележки по темата без да претендирам за изчерпателност или за изключителност на моето становище:

ДЕЙСТВАЩА НАЦИОНАЛНА УРЕДБА НА ФУНКЦИОНАЛНАТА И ИНСТИТУЦИОНАЛНА НЕЗАВИСИМОСТ НА ПРОКУРОРИТЕ

Според чл.117 от Конституцията на Република България при осъществяване на своите функции прокурорите и следователите се подчиняват само на закона (така както това важи и за съдиите и съдебните заседатели).

А според чл. 126. (2) от Конституцията, Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори.

Основните претенции към липсата на независимост на българските прокурори често се мотивират с една отпаднала вече редакция на чл.136, ал.3 и 4 (Редакция. - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) от Закона за съдебната власт:

„(3) (Изм. - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) Прокуратурата е единна и централизирана. Всички прокурори и следователи са подчинени на главния прокурор.

(4) (Нова - ДВ, бр. 33 от 2009 г.) Всеки прокурор е подчинен на съответния по-горестоящ по длъжност, а всички прокурори и следователи са подчинени на административния ръководител на съответната прокуратура.“

Тази отменена вече редакция от 2009г. на чл.136, ал.3 и 4 от Закона за съдебната власт се сравнява в дебата за реформата на прокуратурата с чл.64 от тоталитарната т.нар. Димитровска конституция от 1947г. или с една стара редакция на чл.129 от Конституцията на Руската федерация. Към настоящия момент (след 2016г.) такова сравнение е ирелевантно и спекулативно.

По-важното обаче е, че актуалната редакция на чл.136, ал.3 и 4 (Редакция. - изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г.) от Закона за съдебната власт има следния вид:

„(3) (Изм. - ДВ, бр. 33 от 2009 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) Прокурорите и следователите се ръководят от административните ръководители на съответната прокуратура.

(4) (Нова - ДВ, бр. 33 от 2009 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) При упражняване на функциите си по ал. 3 всеки административен ръководител е подчинен на главния прокурор и на по-горестоящите от него административни ръководители.“

В тази действаща редакция е отпаднал текста за „единност и централизираност“ на прокуратурата и за пълна подчиненост на всички прокурори на главния прокурор. Съобразно актуалната редакция на чл.136, ал.3 и 4 от Закона за съдебната власт трудно можем да говорим за директна липса на независимост на прокурорите.

СРАВНИТЕЛНОПРАВЕН АНАЛИЗ НА ИНСТИТУЦИОНАЛНАТА И ФУНКЦИОНАЛНА НЕЗАВИСИМОСТ НА ПРОКУРОРИТЕ В РАМКИТЕ НА ЕС (КЪДЕ Е МЯСТОТО НА БЪЛГАРИЯ):

„Таблото за правосъдие на ЕС“ (EU Justice Scoreboard) представя годишен преглед на показателите, фокусирани върху основните параметри на ефективните правосъдни системи: ефективност, качество и независимост. Ето защо изданието на Таблото за правосъдие на ЕС за 2020г. ще бъде използвано като основен източник на информация за настоящия сравнителноправен анализ.

Ще групираме държавите-членки на ЕС по няколко показателя които според автора дават възможност за формиране на изводи относно независимостта на прокурорите:

Възможност за даване на указания на редовите прокурори (ЕС):

Даване на указания на прокурорите от Главния прокурор

Чехия. Генералният прокурор има право да дава указания относно наказателното преследване по отделни дела (конкретни ДП) в рамките на Главна прокуратура и към висшeстоящи прокуратури.

Испания: Генералният прокурор определя вътрешни разпореждания и инструкции, подходящи за  реализиране на прокурорски функции, които могат да бъдат общи или свързани с конкретни въпроси.

Люксембург. Генералният прокурор и министърът на правосъдието могат да възложат на прокуратурата да образуват досъдебно производство (но не могат да дадат указания да не се образува). Но се използва рядко.

Холандия. Колегията на генералните прокурори може да дава указания на прокурор по конкретен случай. (Този орган е съставен от три до пет членове и взема решение с мнозинство с присъстващи най-малко трима членове.) Функции по даване на указания има и министърът на правосъдието, но при процедура на сложно съгласуване с колегията на генералните прокурори и уведомление до Парламента.

Даване на указания на прокурорите от Министърът на правосъдието

Белгия. Министърът на правосъдието има правомощията да дава указания относно наказателното преследване по отделни случаи (в член 364 от Наказателно-процесуалния кодекс и в член 151, параграф 1 от Конституцията е предвидено право на положително разпореждане за преследване).

Германия. Законодателно съществува такава възможност. Но нейното прилагане е спряно временно с правителствени решения в голяма част от нейните федерални региони.

Австрия: Министърът на правосъдието има правомощията да дава указания относно наказателното преследване по отделни случаи, след като поиска, но без да е обвързван със становище на независим орган (Weisungsrat), създаден в Генералната прокуратура. Министърът на правосъдието трябва да докладва ежегодно в Парламента за всички инструкции, издадени в отделни случаи, след приключване на разглежданите случаи, включително за мотивите за неспазване на становище на Weisungsrat, ако е приложимо (§29а. (3) от Закон за прокуратурата). За периода 2012-2017 г. са докладвани 54 инструкции в отделни случаи (Weisungsbericht 2018).

В) Други системи на йерархични връзки в прокуратурата

Поради ограничеността на размера на публикацията няма да бъдат разглеждани по-сложните системи на йерархична зависимост в прокуратурите на другите-държави-членки. Един такъв пример е Малта.

Разпоредби на Съвета на Европа относно даване на указания на прокурорите по конкретни казуси.

Дори и според чл.13 (d) и (e) от Recommendation Rec(2000)19 on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System (CCPE-CE) в държавите-членки могат да съществуват разпоредби относно даване на указания на прокурори по конкретни случаи, макар и те да са предназначени за правителството (т.е. допустима е още по-голяма намеса в независимостта):

d. когато правителството има правомощията да дава указания за преследване на конкретен случай, тези инструкции трябва да носят със себе си адекватни гаранции, че прозрачността и справедливостта се спазват в съответствие с националното законодателство, като правителството е под задължение, например:

- да се търси предварително писмено съдействие от компетентния прокурор или от органа, който осъществява прокуратурата;

- надлежно да обясни своите писмени инструкции, особено когато те се отклоняват от съветите на прокурора и да ги предават по йерархичните канали;

- да се погрижим преди процеса съветите и инструкциите да станат част от преписката, за да могат другите страни да се запознаят с нея и да правят коментари;

e. прокурорите остават свободни да представят пред съда всички правни аргументи по свой избор, дори когато са задължени да изразят в писмена форма получените инструкции;

Не са известни данни уредбата в България да се отклонява от правилата на Съвета на Европа относно даването на указания на прокурорите по конкретни казуси.

В допълнение в разяснителната част на документа (стр.21) Съвета на Европа посочва:

„По отношение на инструкциите, предоставени в рамките на йерархията - особено чувствителен въпрос в правните системи, където висшите нива на службата имат право да издават инструкции за конкретни случаи и за общата наказателна политика - има две крайности, които трябва да се избягват. От една страна, предоставянето на право на „клауза за съвест“ на всички прокурори би довело до прекалявания, които не биха могли да бъдат решени задоволително чрез механизми за обжалване.

Освен това въвеждането на такива механизми би довело до привеждане на отношенията между различните нива на прокуратурата в рамките на юрисдикцията на съдилищата по начин, който може да попречи на безпроблемната работа на системата.

От друга страна е недопустимо в човешки план и потенциално опасно от гледна точка на гражданските свободи да се изисква всички членове на прокуратурата да изпълняват инструкции, които могат да считат за незаконни или срещу които имат възражение по съвест.

Поради това се препоръчва при такива обстоятелства да има два вида гаранции:

- първото (…) е това, че могат да поискат инструкции да бъдат поставени писмено, така че йерархията да поеме пряката отговорност. Тъй като инструкциите на началниците варират в широки граници - от най-рутинните ежедневни решения до принципни решения, по принцип - се счита за неподходящо изискването всички те да бъдат връчени в писмена форма, тъй като това би хвърлило прокуратурата в джунгла от бюрокрация (…).

- втората гаранция се предлага от въвеждането в органите на прокуратурата на вътрешна процедура, която позволява на подчинените, по тяхно желание, да бъдат заменени, за да може спорната инструкция да бъде изпълнена.“

Биха могли да бъдат разгледани и още редица аспекти. Например дисциплинарните производства срещу прокурори (процедури, кой ги образува, кой ги води, кой налага дисциплинарните наказания), също и процедурите за повишаване в кариерата. Поради ограничения обем на публикацията обаче това ще остане за евентуална втора нейна част.

В заключение следва да се посочи, че българската уредба на независимостта на прокурорите има прилики с тази на Испания, Люксембург, Холандия и Чехия. В редица други държави-членки на ЕС също има възможност за даване на директни указания на прокурорите от страна на правителството.  Българската уредба не се отклонява и от правилата на Съвета на Европа. Повтарянето на мантри за приликата на текстове от българския закон за съдебната власт с „димитровската конституция“ или други такива от тоталитарната епоха не отговаря на действителността. В последната си редакция от 2016г., закона за съдебната власт не дава никакви възможности за такива сравнения.

Дебатът за реформата в съдебната система трябва да се води експертно и да отговаря на актуалното българско законодателство към 2020г., като се правят аргументирани сравнения със законодателството на държавите-членки на ЕС или авторитетни международни институции.

Д-р Щерьо Ножаров е асоцииран изследовател в Център за приложно-правни изследвания и практики и редовен преподавател в УНСС. Той е автор на научни публикации, които са  реферирани и индексирани в най-престижните световни информационни ресурси като SCOPUS (Elsevier) и Web of Science (core collection), където е и цитиран. Канен е за съавтор и е цитиран от престижни международни институции, като ООН, ЕБВР и други. Също така е адвокат в САК от 2013г.

Опасност от връщане на пълната карантина в Гърция

Предишна новина

Национална асоциация "Поход за семейството" осъди джендър активистка за клеветнически изяви в Дневник и Терминал 3

Следваща новина

Коментари

2 Коментара

  1. 3
    Сталкер | нерегистриран
    12
    0

    Авторът е прецизен и прави академичен обзор. Поздравления.

  2. 1
    Димитър от едно село в България | нерегистриран
    9
    0

    Г-н Ножаров,познавам вашите трудове и личното Ви мнение.Вие сте един интелигентен човек!Хвала на Вас и на вашите родители!

Твоят коментар

Сайтът е защитен с reCaptcha. Политика за лични данни.