Нови положения в административното наказване

Нови положения в административното наказване
Гл.ас. д-р Ралица Илкова и проф. д-р Цветан Сивков

В края на декември м. г. приключи работата на експертната работна група към Министерство на правосъдието по изготвяне на проект за Кодекс на административните нарушения и наказания, който да отмени действащия от 1969 г. и многократно изменян и допълван през повече от четирите десетилетия на действието му Закон за административните нарушения и наказания[1] и да кодифицира материята[2]. Това е поредният опит да се кодифицира материята на административното наказване, като  отговор на една осъзната необходимост от много години насам.[3]

Проектът е изготвен в съответствие с установеното в Концепцията за продължаване реформата на административно-наказателното правосъдие и правораздаване за периода 2011–2014 г., приета от Министерския съвет на Република България.

В него се запазват традиционно установените принципни положения в административното наказване[4], като се предлагат експертни решения за усъвършенстване и осъвременяване на онези санкционни институти, чиято уредба понастоящем не отговаря на обществената динамика, или е непълна, или поражда противоречия при тълкуването и прилагането на закона.

Не са малко и новите положения, заложени в проекта. По-долу ще бъдат разгледани онези от тях, които касаят въпросите на административнонаказателната отговорност[5].

На първо място,  предвижда се намаляване на минималната възрастова граница за носене на административнонаказателна отговорност от гражданите – от 16 на 14 години[6]. По този начин се изравнява статутът на лицата в наказателното право и в административното наказване. Промяната се прави поради това, че е неоправдано навършили 14, но ненавършили 16-годишна възраст лица да могат да носят наказателна отговорност, в случай, че са могли да разбират свойството и значението на извършеното и да ръководят постъпките си, а да не могат да отговарят за деяния със значително по-ниска степен на обществена опасност каквито са нарушенията.

Запазва се положението, при което за деяние, извършено от малолетен или административнонаказателно неотговорен непълнолетен, отговорност ще се търси от неговите родители или настойници, ако умишлено са допуснали извършването му.

Възпроизвежда се и положението, че за административно нарушение, извършено при осъществяване дейността на орган на власт, на едноличен търговец или на организация на граждани, отговаря работникът или служителят, който го е извършил, както и ръководителят, който умишлено е допуснал то да бъде извършено. Отговорността на прекия извършител не се изключва, дори когато е наложена мярка за въздействие на едноличния търговец или организацията на граждани, от чието име и за чиято сметка се осъществява дейността.

Същевременно, за пръв път се регламентира ясно и недвусмислено отговорността на едноличния търговец – предвидено е да му бъде налагана мярка за въздействие имуществена санкция, а не административно наказание, независимо дали сам е извършил нарушението, или то е извършено от наето от него лице.

За пръв път на равнище проект за нормативен акт се прокарва разграничение между двата вида административни санкции - административното наказание, което може да се наложи само при извършено административно нарушение от физическо лице, и мерките за въздействие, които могат да се налагат както на физически лица, така и на еднолични търговци и организации на граждани за нарушения на установения правов ред.

Материята в областта на административните наказания се кодифицира, като наред с досега съществуващите административни наказания[7] се предлага и въвеждането на ново -задържане в структура на МВР за срок до петнадесет дни. Очаква се това наказание да се предвижда в специалните административни закони като реакция срещу нарушения с най-висока степен на обществена опасност и да се налага само когато друг вид наказание, измежду предвидените, не би било достатъчно за постигане целите на административното наказване[8]. Проектът предвижда при възможност и със съгласие на наказаното лице, изпълнението на административното наказание задържане в структура на МВР да се съпровожда от полагане на общественополезен труд, съобразен с възрастта и здравословното състояние на наказаното лице.

Обективното отразяване работата на работната група изисква да се отбележи, че мненията на експертите относно въвеждането на този вид административно наказание бяха противоречиви. Дебатът по този въпрос вероятно престои и в публичното пространство.

Нов момент в проекта е предвиждането на стройна система от правила за определяне на наказанието за извършеното административно нарушение[9]. Наред с досега съществуващите институти в тази област, се предвижда възможност за налагане на административното наказание в размер под минимума, предвиден в санкционната част на осъществения административноноказателен състав или за замяна на предвиденото наказание с по-леко по вид, когато и най-лекото, предвидено в закона административно наказание, се явява несъразмерно тежко или когато производството приключва със споразумение.

Съображенията за  това експертно решение са, че не винаги степента на обществена опасност на конкретното деяние е толкова висока, че да предпостави въздействието спрямо нарушителя посредством санкцията, предвидена за типичния случай на нарушение. При положение, че твърде рядко в санкционната част на административнонаказателните разпоредби се предвиждат алтернативни санкции и че системата от наказания по  проекта се състои само от четири вида санкции, то единствената възможност за налагане на справедлива санкция в тези случаи би било тя да се индивидуализира по предлаганите особени правила.

Този институт няма да намери приложение по отношение на мерките за въздействие, които се предлагат спрямо еднолични търговци и организации на граждани.

Най-значимо е развитието на уредбата в областта на мерките за въздействие, налагани на едноличните търговци или на организациите на гражданите за допуснато нарушение при осъществяване на дейността им[10].

В момента основанието за санкционирането им е регламентирано в разпоредбата на чл. 83 ЗАНН (изм., ДВ, бр. 15 от 1998 г., бр. 69 от 2006 г.), като за реда и условията за налагане на админстративната санкция се прилагат правилата за физическите лица. Това положение продължава да създава сериозни затруднения пред администрацията и доведе до крайно противоречива съдебна практика не само в отделните съдебни райони на страната, но и в отделните състави на едни и същи съдилища. Спорни са не само характерът на отговорността на субектите по чл. 83а ЗАНН, особено що се отнася до едноличните търговци, и характерът на налаганата имуществена санкция, но и това по какъв начин редът за ангажиране на отговорността на физическите лица за извършените от тях нарушения (и без това крайно лаконично уреден в ЗАНН) да се пригоди за нуждите на санкционирането на стопанските субекти.

Проектът преодолява слабостите и празнотите на досегашната уредба, като подробно регламентира основанията за налагане на имуществена санкция за допуснато административно нарушение и за престъпление. Предвижда се на едноличен търговец или на организация на граждани да се налага имуществена санкция, когато административното нарушение е резултат от виновно поведение на лице, овластено да изразява или да формира волята на едноличния търговец или на организацията на граждани, на лице, представляващо едноличния търговец или организацията на граждани или на работник или служител, на който едноличният търговец или организацията на граждани са възложили определена работа, когато нарушението е извършено при или по повод изпълнението на тази работа. Предвижда се имуществена санкция да се налага и когато е установено, че нарушението е извършено от някое от посочените по-горе категории лица, но не е установен непосредственият извършител.

Изрично се посочват приложимите правила при индивидуализацията на отговорността на едноличните търговци и организациите на гражданите за извършено административно нарушение. В процесуалната част на проекта за кодекс се предвиждат и диференцирани правила за тази категория правни субекти[11].

С оглед осуетяване на възможността за злоупотреба с право, се предвижда мерките за въздействие да се прилагат спрямо  правоприемника на съответното юридическо лице, когато от съставяне на акта за установяване на административното нарушение до влизане в сила на наказателното постановление е настъпило прехвърляне на предприятие или преобразуване на юридическото лице.

Уредбата за ангажиране на административнонаказателната отговорност на юридически лица, които са се обогатили или биха се обогатили от извършено престъпление, в основни линии възпроизвежда тази по сега действащия чл. 83а ЗАНН, като съобразява и отправените препоръки към Република България с доклада по фаза 3 на Работната група за борба с подкупването на чужди длъжностни лица към Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) и отправени в резултат на прегледа за съответствие на българското законодателство с разпоредбите на Конвенцията на ООН срещу корупцията (КООНК).

Сериозно развитие и доусъвършенстване търпи и регламентацията на производството по налагане на имуществена санкция за извършено престъпление на юридическо лице.

Кодифицирана е и материята за погасяване на административнонаказателната отговорност на лицата, като са уредени изрично и трите основания за това – изтичането на предвидената в закона давност, смъртта на дееца и последвалата амнистия.

Новите моменти тук са регламентацията на обикновената и абсолютната давност за налагане на административно наказание и за изтърпяването му, както и на институтите на спиране и прекъсване на давността.

Предвижда се обикновената давност  да е двегодишна, считано от извършване на нарушението, а абсолютната – четиригодишна.

Наложените административно наказание и мярка за въздействие имуществена санкция няма да могат да се изпълняват, ако са изтекли две години - за административно наказание задържане в структура на МВР, лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност, глоба или мярка за въздействие имуществена санкция и шест месеца - за административно наказание обществено порицание.

Давността се предвижда да спира, когато започването или продължаването на административнонаказателното производство зависи от разрешаването на някой предварителен въпрос с влязъл в сила съдебен акт.

Давността се предвижда да се прекъсва с всяко действие на надлежен орган, предприето по реализация на административно-наказателната отговорност спрямо лицето, срещу което е предприето действието.

За пръв път в закон, уреждащ материята на административното наказване, се предвижда институт на заличаване на наложеното административно наказание, при определени предпоставки за това, по подобие на този на реабилитацията в наказателното право.

Наложеното административно наказание ще се заличава с изтичане на двегодишен срок от изтърпяването му, а когато не са предприети действия по изпълнението му – с изтичане на тригодишен срок от влизане в сила на наказателното постановление.

Кодифицирането на материята относно административните нарушения и предвидените за извършването им санкции  се очаква да има благоприятни последици в следните насоки:

  • за осъвременяване на уредбата на административните нарушения в съответствие с актуалните достижения на правната теория и съдебната практика;
  • за осъвременяване на номенклатурата от санкции, предвидени за физически лица, еднолични търговци или организации на граждани, във връзка с дейността на които е осъществен състав на административно нарушение;
  • за осъвременяване, усъвършенстване и доразвиване на уредбата на отговорността на юридическите лица за извършени във връзка с осъществяване на дейността им престъпни деяния;
  • за повишаване на качеството и ефективността на работата на административнонаказващите органи, както и за усъвършенстване на контрола върху санкционната дейност на администрацията;
  • за засилване на превенцията на административните нарушения и ограничаване на условията и предпоставките за проява на корупционни практики в сферата на административното наказване.

------------------

*Проф. д-р Цветан Сивков бе ръководител на работната група към Министерството на правосъдието, изготвила проекта за Кодекс на административните нарушения и наказания, а гл. ас. д-р Ралица Илкова е член на същата група. Проектът е готов и публикуван на сайта на министерството. Настоящата статия е първата от три поредни публикации за новостите в проекта, които "Правен свят" предлага на своите читатели.

[1] Законът за административните нарушения и наказания е обн., ДВ, бр. 92 от 28.11.1969 г., изм., ДВ, бр. 54 от 1978 г., бр. 28 от 1982 г., бр. 28 и бр. 101 от 1983 г., бр. 89 от 1986 г., бр. 24 от 1987 г., бр. 94 от 1990 г., бр. 105 от 1991 г., бр. 59 от 1992 г., бр. 102 от   1995 г., бр.12 и бр. 110 от 1996 г., бр. 11, бр. 15, бр. 59, бр. 85 и бр. 89 от 1998 г., бр. 51, бр. 67 и бр.114 от 1999 г., бр. 92 от 2000 г., бр. 25, бр.61 и бр.101 от 2002 г., бр. 96 от 2004 г., бр.39 и бр.79 от 2005 г., бр. 30, бр. 33, бр. 69 и бр. 108 от 2006 г., бр. 51, бр. 59 и бр. 97 от 2007 г., бр. 12, бр. 27 и бр. 32 от 2009 г., бр. 10, бр. 33, бр. 39, бр. 60 и бр. 77 от 2011 г., бр. 19, бр. 54 и бр. 77 от 2012 г., посл. доп., ДВ., бр. 17 от 21.02.2013 г.

[2] Окончателният проект за Кодекс за административните нарушения и наказания и мотивите към него могат да бъдат видяни на интернет-портала на Министерство на правосъдието с електронен адрес http://www.justice.government.bg/15/.

[3] Лазаров, К., Въпроси на кодификацията на административнопроцесуалното законодателство. Бургас, УИ, "NOVISSIMA VERBA", 1992, а също така Лазаров, К., За създаването на административнонаказателен кодекс. С., Сиела, 1998.

[4] Непроменени, но прецизирани и кодифицирани, са принципите на административното наказване, материята относно действието на административно-наказателния закон по време и по място, материята относно административното нарушение и обстоятелствата, които изключват отговорността на субекта, системата от органи, които налагат административно наказание или мерки за въздействие и тези, които контролират законосъобразността на санкционните актове, двуинстанционния характер на съдебното произвоство върху актовете на администрацията и много други положения, приети за традиционно установени у нас.

[5] Промените, които се предвиждат в производството по установяване на административните нарушения и налагане на административните наказания са предмет на разглеждане в "Нови положения в производството по налагане на административни санкции", а новите положения в материята относно съдебния контрол върху актовете на администрацията – в "Нови положения в производството по съдебно оспорване на наложените административни санкции"  от същите автори.

[6] Предвижда се непълнолетно лице – навършило 14 години, но ненавършило 18 години, да е административнонаказателноотговорно, когато е могло да разбира свойството и значението на извършеното и да ръководи постъпките си.

[7] Като такива продължават да се уреждат лишаването от право да се упражнява определена професия или дейност, глобата и общественото порицание. В проекта се регламентира подробно съдържанието на всеки от видовете наказания. Изрично се посочва, че лихва върху наложено административно наказание глоба не се дължи. Остава непроменено положението, че на непълнолетни административнонаказателно отговорни лица наказание глоба не се налага, а когато такова е предвидено в закона, се заменя с обществено порицание.

[8] Понастоящем подобна административна санкция се предвижда само за противообществени прояви (спортно хулиганство) по Закона за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия - задържане в териториална структура на МВР за срок до 25 денонощия и за дребно хулиганство по Указ № 904/1963 г. за борба с дребното хулиганство – "задържане до 15 денонощия в структурно звено в МВР".

[9] Запазва се положението, че административното наказание се определя в пределите, предвидени в закон за извършеното административно нарушение, като се вземат предвид степента на обществена опасност на дееца и на нарушението, подбудите за неговото извършване и другите смекчаващи и отегчаващи отговорността обстоятелства. Наред с това общо правило, се предвиждат правила за определяне на административното наказание при алтернативни и кумулативни санкции. Изрично се посочва, че когато с едно или повече деяния едно лице извърши няколко административни нарушения, за всяко нарушение му се налага отделно наказание, а когато на едно и също лице са наложени две или повече административни наказания, те се изтърпяват поотделно, дори да са от един и същи вид.

[10] Като такива се предвиждат имуществената санкция за административно нарушение, имуществената санкция за престъпление и отнемането в полза на държавата на предмета, средството или на придобитото от нарушението.

[11] По-подробно вж. в "Новите положения в производството по налагане на административни санкции" от същите автори.

Корупцията в България се шири безнаказано и в изпълнителната, и в съдебната власт

Предишна новина

Плевнелиев се надява разследването за подслушванията да стигне и до присъди

Следваща новина

Коментари

0 Коментара

Твоят коментар

Сайтът е защитен с reCaptcha. Политика за лични данни.