Нови положения в производството по налагане на административни санкции

Нови положения в производството по налагане на административни санкции

В България няма единна информационна система за съставените актове за установяване на административни нарушения, за издадените наказателни постановления и за глобите, наложени с фиш. Не може да има съмнение, обаче, че броят на установените и санкционирани нарушения най-вероятно надвишава един милион годишно.

Административните нарушения са най-масово извършваните общественоопасни деяния. Единствената възможна мярка срещу извършителите им, на която се разчита да има и превантивен ефект, е налагането на административна санкция – административно наказание за физическите лица и имуществена санкция за едноличните търговци и юридическите лица. Чрез административните санкции с имуществен характер се осигуряват и сериозни приходи за държавния бюджет.

Въпреки това, за реализацията на административнонаказателната отговорност на лицата все още се разчита на регламент от 1969 г., изменян и допълван многократно по познатия в последните години начин "на парче"[1]. Този регламент отдавна е престанал да обслужва реалните нужди на администрацията в производството по установяване на административните нарушения и налагане на следващите се административни санкции и предпоставя по-скоро създаване на противоречива, вместо на унифицирана практика на съдилищата при упражняване на съдебен контрол върху санкционните актове на администрацията. Правораздава се по-скоро по аналогия.

Причините за това са комплексни. Най-важните от тях, които касаят правната рамка, се свеждат до следното:

  • крайно лаконичната и в много голяма степен – остаряла и несъответна на изключително бързо развиващите се обществени отношения, уредба на административнонаказателното производство;
  • липсата на унификация между законодателната техника, използвана при формулиране на административнонаказателните норми в съвременните специални административни закони и в ЗАНН;
  • липсата на еднакво тълкуване и прилагане на разпоредбите на процесуалния административен закон от отделните звена на администрацията, ангажирани в процеса по административно наказване, както и на уеднаквени изисквания на съдилищата в насока кои нарушения на закона при ангажиране на админстративно-наказателната отговорност на лицата са съществени и кои - не;
  • липсата на актуална задължителна тълкувателна практика на върховната съдебна инстанция по основни спорни въпроси на административното наказване;
  • липсата на активно участие на представителите на държавното обвинение в производството по съдебен контрол върху актовете на администрацията, така че да съдействат за уеднаквяване практиката на съдилищата;
  • създаденият с §15 ПЗР АПК (обн., ДВ, бр. 30/11.04.2006 г.) двойнствен режим относно препращането към приложимите в производството по чл. 59 – 63 ЗАНН процесуални правила пред районния и административния съд – тези по АПК и по НПК.

Съществуващото положение може да бъде преодоляно единствено чрез  създаване на изцяло нова и кодифицирана уредба на административното наказване, на производството по установяване на административните нарушения и налагането на административни санкции и на упражняването на съдебен контрол върху санкционните актовете на администрацията. На това разбиране беше подчинена работата на експертната работна група към Министерство на правосъдието по изготвяне на проект за Кодекс на административните нарушения и наказания[2], който да отмени действащия ЗАНН.

Изготвеният проект на кодекс съобразява традиционно установените у нас положения[3], но доразвива и кодифицира процедурите по реализация на административнонаказателната отговорност, като същевременно създава реални и ефективни гаранции за правото на защита на участниците в производството.

Особено съществени са новите моменти в производството по установяване на административните нарушения и налагането на административни наказания. Това е първият стадий от извънсъдебната (задължителната) фаза на административнонаказателното производство, който е особено важен за по-нататъшното законосъобразно развитие на производството и за законосъобразното упражняване на правомощията на наказващия орган по административнонаказателното правоотношение. Евентуалната неправилна преценка на актосъставителя за това осъществено ли е нарушение, от кое лице, във връзка с дейността на кой стопански субект и каква е точната му правна квалификация би забавило във времето, ако не - и осуетило, разкриването на действителния извършител на нарушението и реализацията на административнонаказателната му отговорност, а евентуално допуснатите нарушения на процедурата по образуване и развитие на производството би могло да го опорочи изначално. Поради това в проекта се предлага разгърната и подробна уредба на правомощията на всеки от участниците в този стадий на производството. Именно на тези въпроси е посветено и настоящото изложение[4].

По-важните приносни моменти в тази насока са следните:

  • регламентира се предпроцесуалната дейност на администрацията по установяване на данни за извършени административни нарушения и доказателственото значение на събраните в хода на проверката материали[5];
  • подробно се регламентират правомощията и видовете актове на администрацията – контролни органи, актосъставители и наказващи органи, чрез които се упражняват правомощията, придадени им по закон[6];
  • за първи път се регламентират процесуалните права на лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административно нарушение, като по този начин се създават реални гаранции за ефективното и пълноценно упражняване правото на защита на това лице, в съответствие с установените в проекта принципни положения[7].
  • за първи път се урежда фигурата на процесуалния представител на лицата, упражняващи защитна функция в производството, като се посочва кръга от лица, които могат да участват в производството като процесуални представители; правата и задълженията им; начинът на упълномощаването им; замяната на процесуалния представител и отказът от представителство;
  • за първи път в историята на административнонаказателното законодателство на  България се регламентират и едновременно с това – кодифицират, правилата относно предмета и тежестта на доказване; видовете доказателства и доказателствени средства, допустими в производството, както и редът за събиране и проверка на доказателствата от съответните органи[8];
  • регламентират се диференцирани процедури за налагане на административни санкции чрез фиш или чрез електронен фиш;
  • регламентира се производство по освобождаване на нарушителя от административнонаказателна отговорност с писмено предупреждение, както от наказващия орган, така и от съда;
  • съществено развитие и усъвършенстване получава уредбата на процедурата по реализация на административнонаказателната отговорност на юридическите лица, които са се обогатили или биха се обогатили от извършено престъпление;
  • за пръв път в историята на българското законодателство в областта на административното наказване се предвижда да се регламентира международната правна помощ по административнонаказателни дела.

Проектът възпроизвежда съществуващото и досега положение административно "обвинение" да се повдига със съставянето на акт за установяване на административно нарушение.

Административнонаказателно производство ще може се образува при наличието на една положителна и една отрицателна предпоставки, а именно: да са налице достатъчно данни за извършено нарушение и да не е налице някоя от предпоставките, изключващи образуването му[9].

Съобразно логиката на проекта, административнонаказателното производство ще може да се образува със съставяне на АУАН, когато се съберат достатъчно доказателства за извършеното нарушение и самоличността на нарушителя[10]. Актът, съставен по отношение на едноличен търговец или организация на граждани, ще се вписва от актосъставителя в съответния регистър в тридневен срок от съставянето му.

Проектът предвижда в 7-дневен срок от съставяне на акта за установяване на административно нарушение актосъставителят да го предяви за запознаване със съдържанието му и за подпис на лицето, посочено като нарушител в акта, както и на едноличния търговец или на представляващия организацията на граждани, във връзка с дейността на което е посочено, че е извършено нарушението[11]. След предявяване на акта, препис от него се връчва на лицата, срещу които е съставен. Регламентират се и изключения от правилото за предявяване и връчване на акта.

Съгласно предложения проект, в 7-дневен срок след запознаване с материалите по административнонаказателното производство, лицето, посочено като нарушител, както и едноличния търговец или представляващия юридическото лице, могат да правят искания, бележки и възражения, които се предвижда да се изготвят в писмена форма и да се подават до актосъставителя.

На преценката на актосъставителя е предоставено извършването на допълнителни действия по събиране на доказателства или събирането на поисканите от страните доказателства. След извършване на съответните действия по събиране на доказателства ново предявяване на материалите по административнонаказателното производство не се предвижда да се извършва.

Предвижда се в 7-дневен срок от изтичане на срока за искания, бележки и възражение или в 7-дневен срок от извършване на доълнителните действия по събиране на доказателства, актосъставителят да изпрати преписката на наказващия орган, по компетентност.

По този начин за пръв път се регламентира стриктна система от правила за действие на актосъставителя във всеки един момент от образуване на производството до изпращане на преписката на наказващия орган. Създават се и сигурни правни гаранции за ефективно и навременно упражняване правото на защита на лицата, срещу които е образувано производството.

В частта относно производството пред наказващия орган проектът до голяма степен възприема, но и доразвива установената в ЗАНН концепция.

Предвижда се този стадий на извънсъдебната фаза на административнонаказателното производство да започва с получаването на материалите от наказващия орган и да завършва с окончателното произнасяне от наказващия орган по административнонаказателната отговорност на лицата, срещу които е образувано производството.

С оглед обезпечаване законосъобразното упражняване правомощията на наказващия орган по съществото на производството, след получаване на материалите по административнонаказателната преписка той е длъжен да извърши проверка дали е  компетентен да се произнесе по преписката, спазени ли са изискванията на процесуалния закон в производството по установяване на административното нарушение, спазени ли са изискванията на материалния закон и извършени ли са всички действия по събиране на доказателства.

В зависимост от резултатите от проверката, наказващият орган ще може да упражни някое от следните си правомощия:

- да изпрати материалите по административнонаказателната преписка на компетентния наказващ или друг орган, в случай, че не е компетентен да се произнесе по преписката;

- да отдели материали от преписката, в случай, че в хода на производството са събрани доказателства за участие на повече лица в извършване на нарушението и някой от тях е неизвестен или когато са събрани доказателства за няколко нарушения с участието на едно и също лице и разглеждането им в едно производство би затруднило хода на това производство;

- да обедини производства, образувани за различни нарушения или срещу различни лица, в случай, че имат връзка помежду си и това се налага за разкриване на обективната истина и няма да затрудни хода на производството;

- да върне преписката на актосъставителя със задължителни указания по приложението на закона, в случай, че в хода на производството по установяване на административното нарушение е допуснато съществено, но отстранимо нарушение на процесуалните правила, или фактическата обстановка на нарушението предполага квалификацията й по по-тежко наказуемо нарушение от приетото от актосъставителя, или събраните доказателства обуславят изменение в обстоятелствената част на АУАН;

- да спре административнонаказателното производство[12];

- да прекрати административнонаказателното производство[13];

- да издаде наказателно постановление, да сключи споразумение с лицето, срещу което е съставен АУАН, или да освободи нарушителя от отговорност с отправяне на писмено предупреждение, че при следващо нарушение ще му бъде наложено административно наказание.

Предвижда се наказващият орган да осъществи правомощията си в едномесечен срок от получаване на материалите по административно-наказателната преписка.

Подробно се регламентират изискуемите реквизити към всеки от актовете на наказващия орган, с които упражнява правомощията си по административнонаказателното правоотношение, процедурата по връчването им и обжалваемостта им.

Регламентират се и правомощията на наказващия орган по уведомяване на съответния орган по вписването в регистрите за юридическите лица за произнасянето му по съществото на производството.

По този начин за пръв път се предвижда законодателна уредба да получат всички възможни правомощия на наказващия орган по правоотношението.

Кодифицирането на уредбата на извънсъдебната фаза на административнонаказателното производство се очаква да има благоприятни последици в следните насоки:

-  за осъвременяване, усъвършенстване и доразвиване на уредбата на установяването на административните нарушения, съпричастните към извършването им лица и налагането на справедливи и законосъобразни санкции;

- за повишаване на качеството и ефективността на работата на административнонаказващите органи и изработването на унифицирани стандарти по приложението на закона;

- за утвърждаване на европейските принципи на административнонаказателното правосъдие и преди всичко тези, произтичащи от чл. 6 на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи;

- за осигуряване на бързина и ефективност на производството по установяване на извършените административни нарушения и налагане на следващите се административни санкции, при спазване гаранциите за защита основните права и свободи на гражданите;

- за осигуряване на стабилна законодателна основа за уеднаквяване практиката на съдилищата при упражняване на съдебен контрол върху санкционните актове на администрацията;

- за подобряване на взаимодействието между държавните органи, натоварени с правомощия по превенция и противодействие на административните нарушения.


* Проф. д-р Цветан Сивков бе ръководител на работната група към Министерството на правосъдието, изготвила проекта за Кодекс на административните нарушения и наказания, а гл. ас. д-р Ралица Илкова е член на същата група. Проектът е готов и публикуван на сайта на министерството. Настоящата статия е втората от три поредни публикации за новостите в проекта, които "Правен свят" предлага на своите читатели. Първата статия, озаглавена "Нови положения в административното наказване" можете да видите тук.

[1] Вж. Закона за административните нарушения и наказания е обн., ДВ, бр. 92 от 28.11.1969 г., изм., ДВ, бр. 54 от 1978 г., бр. 28 от 1982 г., бр. 28 и бр. 101 от 1983 г., бр. 89 от 1986 г., бр. 24 от 1987 г., бр. 94 от 1990 г., бр. 105 от 1991 г., бр. 59 от 1992 г., бр. 102 от   1995 г., бр.12 и бр. 110 от 1996 г., бр. 11, бр. 15, бр. 59, бр. 85 и бр. 89 от 1998 г., бр. 51, бр. 67 и бр.114 от 1999 г., бр. 92 от 2000 г., бр. 25, бр.61 и бр.101 от 2002 г., бр. 96 от 2004 г., бр.39 и бр.79 от 2005 г., бр. 30, бр. 33, бр. 69 и бр. 108 от 2006 г., бр. 51, бр. 59 и бр. 97 от 2007 г., бр. 12, бр. 27 и бр. 32 от 2009 г., бр. 10, бр. 33, бр. 39, бр. 60 и бр. 77 от 2011 г., бр. 19, бр. 54 и бр. 77 от 2012 г., посл. доп., ДВ., бр. 17 от 21.02.2013 г.

[2] Окончателният проект за Кодекс за административните нарушения и наказания и мотивите към него могат да бъдат видяни на интернет-портала на Министерство на правосъдието с електронен адрес http://www.justice.government.bg/15/.

[3] Като такива могат да се посочат системата от органи, натоварени с правомощия по установяване на административни нарушения и налагане на административни санкции, основните актове на администрацията, с които се произнася при упражняване на обсъжданите правомощия, основните принципи при упражняване на съдебен контрол върху актовете на администрацията и други.

[4] Промените, които се предвиждат в материята относно административнонаказателната отговорност на субектите са предмет на разглеждане в "Нови положения в административното наказване", а новите положения в материята относно съдебния контрол върху актовете на администрацията – в "Нови положения в производството по съдебно оспорване на наложените административни санкции"  от същите автори.

[5] Проектът държи сметка за това, че не всякога е възможно лицето, оправомощено да образува административнонаказателно производство, да установи лично и непосредствено признаците на извършеното административно нарушение и личността на неговия извършител. Поради това се регламентира възможната извънпроцесуална дейност на контролните органи, включени в структурата на съответното ведомство да извършват проверки и правомощието на наказващия орган да възлага такива проверки. Изрично се предвижда събраните в хода на предпроцесуалната контролна дейност данни да могат да се ползват в рамките на образуваното административнонаказателно производство, в качеството им на годни доказателства или доказателствени средства.

[6] За пръв път легално се определят правомощията на наказващия орган. Те са следните: да ръководи производството по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания и мерки за въздействие; да се произнася по въпросите извършено ли е административно нарушение; извършено ли е нарушението от лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административно нарушение;  извършено ли е нарушението виновно; подлежи ли лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административно нарушение, на административно наказание и какво наказание да му се наложи; какви мерки за въздействие да бъдат наложени; да събира доказателства.

На актосъставителя се вменяват правомощията да образува производство за установяване на административно нарушение; да събира доказателства за административното нарушение, обстоятелствата, при които е извършено и за лицето, което го е извършило; да събира доказателства за едноличния търговец или организацията на граждани, във връзка с чиято дейност е извършено нарушението; да повдига административно обвинение с акта за установяване на административното нарушение.

[7] Съгласно проекта, лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административно нарушение има право да: 1. научи за какво нарушение му е съставен актът и въз основа на какви доказателства; 2. дава или да откаже да дава обяснения; 3. се запознава със събраните доказателства и да прави необходимите извлечения; 4. представя и да иска да бъдат събрани служебно доказателства; 5. участва в производството; 6. откаже да участва в отделни действия по събиране на доказателства; 7. прави искания, бележки и възражения; 8. обжалва актовете, които накърняват неговите права и законни интереси; 9. се представлява от процесуален представител.

[8] Предвижда се в производството да могат да се събират веществени и писмени доказателства, като се дават легални дефиниции на тези понятия. Уреждат се и правилата за пазене и разпореждане с веществените доказателства в хода и след приключване на производството.

Предвижда се доказателствата да могат да се установяват чрез гласни, веществени или писмени доказателствени средства. Съответно, като гласни доказателствени средства е допустимо да се събират обясненията на лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административно нарушение; обясненията на едноличния търговец или на представляващия организацията на граждани, срещу които е съставен актът за установяване на административно нарушение и показанията на свидетелите. Подробно се регламентира кръга от лица, които могат да бъдат свидетели, както и тези, които могат да откажат да свидетелстват, и правата и задълженията на свидетелите. Предвижда се като писмени доказателствени средства да могат да се събират констативните протоколи; протоколите за действията по събирането на доказателства; протоколите за изготвяне на веществени доказателствени средства и други документи. Предвижда се протоколите, съставени при условията и по реда, предвидени в този кодекс, да са доказателствени средства за извършване на съответните действия, за реда, по който са извършени, и за събраните доказателства. Подробно се регламентира редът за изготвяне на веществени доказателствени средства.

Като способи за събиране и проверка на доказателства се регламентират разпитът на лицето, посочено като нарушител или на представляващия едноличния търговец или юридическото лице, разпитът на свидетел, експертизата, огледът, претърсването, изземването, обискът, следственият експеримент и разпознаването на лица или предмети.

[9] Основанията, които изключват образуването на производство, се предвижда да са следните: деянието да не съставлява административно нарушение; деянието да осъществява състав на престъпление; нарушителят да е починал; нарушителят да не носи административнонаказателна отговорност поради амнистия; административнонаказателната отговорност да е погасена поради изтичане на предвидената в закона давност; спрямо същото лице за същото деяние да има влязло в сила наказателно постановление или споразумение или постановление за прекратяване на административнонаказателното производство или влязло в сила съдебно решение, с което е установено, че не е извършено административно нарушение; спрямо същото лице за същото деяние да има образувано и неприключило административнонаказателно производство; едноличният търговец да е заличен, а организацията на граждани да е преобразувана преди вписването на АУАН.

[10] Производството ще може да се образува и със съставяне на акт за образуване на административнонаказателно производство, когато нарушителят е неизвестен и се налага да се съберат или закрепят доказателства от съществено значение за разкриване на обективната истина или когато обстоятелствата на нарушението разкриват фактическа или правна сложност. В случай, че в хода на производството и след съставянето на акта за образуване на административнонаказателно производство се съберат достатъчно доказателства за извършено нарушение и за личността на неговия извършител, актосъставителят ще съставя АУАН.

[11] Предвижда се възможност, когато лицето, срещу което е съставен актът за установяване на административното нарушение, едноличният търговец или представляващият организацията, във връзка с дейността на което е прието, че е извършено нарушението, направят искане и това няма да затрудни хода на производството, с предявяването на акта за установяване на административното нарушение, актосъставителят да предяви на съответното лице всички материали, събрани в хода на административноноказателното производство.

[12] Предвижда се наказващият орган да може да спре административнонаказателното произовдство в случай, че след извършване на нарушението лицето, срещу което е съставен АУАН е изпаднало в краткотрайно или продължително разстройство на съзнанието, което изключва вменяемостта или има друго тежко заболяване, което пречи на провеждане на производството или е чужденец, който се ползва с имунитет по отношение на административнонаказателната юрисдикция на Република България, или не може да бъде намерен на посочения от него адрес за призоваване, не е установено местоживеенето му в страната и отсъствието му пречи за разкриване на обективната истина. Когато е налице основание за спиране на административнонаказателното производство по отношение на едно или няколко от лицата, посочени като нарушители, наказващият орган ще може да отдели производството за тях. Основанието за спиране на административнонаказателното производство по отношение на лицето, посочено като нарушител, няма да е пречка производството да продължи по отношение на едноличния търговец или юридическото лице във връзка с дейността, на които е извършено нарушението. Предвижда се възможност спряното административнонаказателно производство да бъде възобновено от наказващия орган.

[13] Предвижда се наказващият орган да може да прекрати административно-наказателното производство когато е налице някоя от хипотезите, при които производство не може да се образува или образуваното следва да се прекрати, или когато прецени, че административното нарушение не е доказано. Наказващият орган ще може да прекрати производството и само по отношение на нарушителя или на някои от нарушителите, само за някое от нарушенията или само по отношение на едноличния търговец или юридическото лице.

Наказващият орган се предвижда да прекрати административнонаказателното производство и когато не е издадено наказателно постановление и не е сключено споразумение за приключване на производството в 6-месечен срок от съставяне на акта за установяване на административното нарушение, както и когато в 6-месечен срок от съставяне на акта за образуване на административнонаказателното производство не е установено кой е извършил нарушението или извършването на нарушението не е доказано.

 

Съдебната тема в медиите

Предишна новина

Николай Кокинов иска да напусне системата

Следваща новина

Коментари

6 Коментара

  1. 6
    Т.Манолова | нерегистриран
    0
    0

    Не съм юрист, но познавам Р.Илкова като адвокат и мога да кажа за нея само чудесни отзиви! Задълбочен и знаещ юрист, отговорна и коректна към клиентите си! Малко такива съм срещала! Желая й успехи!!!

  2. 5
    iva | нерегистриран
    1
    0

    проектът прилича на мини наказателен кодекс - прекалено е сложен и администрацията няма да се справи с тежките процедури. не вярвам да мине през народното събрание в този вид.

  3. 4
    123 | нерегистриран
    0
    0

    нарушенията по УБДХ да се кодифицират в новия кодекс, като незебевно производство пред Районен съд,без съставяне на акт - нарушителя да се води пред съдията веднага, заедно със свидетелите и всичко да се установява на място от съда, като се налага наказание, което да подлежи в 3 дневен срок на жалба пред административен съд. Така ще отпадне нуждата от задържане нанарушителя за срок от 24 часа по УБДХ, което е излишно - дължи се на нежеланието на съдилищата да полагат извънреден труд, което иначе е напълно допустимо по ЗСВ. Крайно време е съдилищата да осигурят дежурни съдии които да правораздават по всяко време от денононщието на ниво Районен съд, а не топката да се прехвърля на МВР.

  4. 3
    адвокат | нерегистриран
    1
    0

    Предвижда ли се присъждането на разноски по делата да става в рамките на същото производство или не?

  5. 2
    адвокат | нерегистриран
    1
    0

    Може ли авторът да поясни дали ще се прилага маловажност на случая по отношение на нарушения, извършени от юридически лица или не? По мой спомен в книгата "Процесът по ЗАНН" написана от Лозан Панов и Ралица Илкова тази възможност се изключва.

  6. 1
    Ooo, я се махайте | нерегистриран
    0
    -2

    Проф. д-р Цветан Георгиев Сивков защитил дисертация на тема: “Местните изпълнителни органи на Република България” е ръководител на работната група към Министерството на правосъдието, изготвила проекта за Кодекс на административните нарушения и наказания? Поредният новоизлюпен доцент и професор.
    През 2003 г. след конкурс и избор получих научното звание доцент по административно право и процес.
    През 2012 г. след конкурс и избор получих звание професор по административно право и процес.
    Новоизлюпен учен отишъл при стар мъдрец, за да изучи произхода на неговите мъдрости. Задал той своя въпрос, но вместо отговор, мъдрецът му подал узряла сочна праскова. Когато ученият я изял, старецът го попитал с усмивка дали иска още една. Ученият изял още един от прекрасните плодове.
    Тогава мъдрецът казал:
    - Любопитен ли сте, къде се отглеждат тези вкусни праскови?
    - Не, но наистина са чудесни.
    - Ето и отговорът на вашия въпрос относно произхода на моите мъдрости.
    РАЛИЦА ЯНКОВА ИЛКОВА
    Асистент по Наказателно право. Родена на 04.09.1975 г. в гр. София.
    Завършила Юридически факултет на СУ "Св.Климент Охридски" през 2000 г.
    Асистент от 2003 г. Я се махай ...

Твоят коментар

Сайтът е защитен с reCaptcha. Политика за лични данни.